江苏省徐州市人民政府


徐州市实施《江苏省人口与计划生育条例》办法

第95号



《徐州市实施〈江苏省人口与计划生育条例〉办法》已经2003年12月25日市人民政府第23次常务会议讨论通过，现予公布，自2004年3月1日起施行。

市长 潘永和

二○○四年一月二日

徐州市实施《江苏省人口与计划生育条例》办法


第一章 总 则
第一条 为实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展，稳定低生育水平，提高出生人口素质，维护公民的合法权益，根据《江苏省人口与计划生育条例》（以下简称《省条例》）等法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 居住在本市行政区域内和具有本市户籍居住在本市以外的公民，以及本市行政区域内的机关、团体、企事业单位和其他组织，应当遵守本办法。
第三条 市、县（市）、区计划生育行政部门负责本行政区域内的人口与计划生育工作；其他有关部门应当依据本办法以及政府规定的职责，共同做好人口与计划生育工作。
第四条 人口与计划生育工作，实行由政府、部门主要领导负责的目标管理责任制，其工作实绩作为年度政绩考核的重要内容。
第五条 县（市）、区以及镇人民政府、街道办事处、政府部门主要负责人任期内的人口与计划生育工作，实行年度考核、离任审核和跟踪奖惩制度。
第六条 人口与计划生育经费列入政府财政预算，切实予以保障，并逐年提高人口与计划生育经费投入的总体水平。
　　财政、审计部门应当对人口与计划生育经费的使用情况进行监督、检查。
第二章 管 理
第七条 镇人民政府、街道办事处在人口与计划生育管理上主要履行以下职责：
（一）贯彻执行有关人口与计划生育的法律、法规和规章；
（二）负责辖区内各机关、团体、企事业单位和其他组织的计划生育工作及常住人口和流动人口的计划生育工作；
（三）组织开展人口与计划生育宣传教育；
（四）负责计划生育目标管理及岗位责任制的考核工作；
（五）具体落实人口与计划生育实施方案，为符合生育第一个孩子条件的夫妻免费发放《计划生育服务证》，对生育第二个孩子的申请提出初审意见，并提供计划生育服务；
（六）指导村（居）民委员会开展计划生育村（居）民自治；
（七）接受县（市）、区计划生育行政部门委托，征收社会抚养费；
　　（八）做好流动人口婚育证明的发放和查验工作；
（九）落实有关计划生育奖励和社会保障政策；
　　（十）组织已婚育龄妇女避孕节育检查，开展随访和计划生育综合服务。
第八条 村（居）民委员会在人口与计划生育工作方面履行以下主要职责：
（一）进行人口与计划生育宣传教育；
（二）做好公民生育第一个孩子的服务工作，帮助符合再生育一个孩子条件的夫妻办理申报手续；
（三）督促应采取避孕节育措施的夫妻及时落实避孕节育措施；
（四）向镇人民政府、街道办事处报告辖区内单位和个人的计划生育情况；
（五）依据国家法律、法规的规定，动员组织群众制定计划生育自治章程和计划生育村规民约，实行计划生育的民主管理和民主监督。
　　 村（居）民委员会应当配备人口与计划生育工作的专（兼）职人员。
第九条 机关、团体、事业单位应当明确一名负责人，主管本单位的人口与计划生育工作；企业的人口与计划生育工作，实行法定代表人或者企业负责人负责制。机关、团体、企事业单位在人口与计划生育方面的主要职责是：
（一）执行有关人口与计划生育的法律、法规和规章；
（二）落实人口与计划生育宣传教育、避孕节育措施及奖励等各项经费；
（三）确定负责本单位计划生育工作的机构或者专（兼）职人员，督促做好人口与计划生育日常管理工作；
（四）保障实行计划生育职工的合法权益。
第十条 镇人民政府、街道办事处可以委托企事业单位或者村（居）民委员会，与已婚育龄夫妻就节育措施的落实、孕情检查、奖励政策的兑现等事项签订计划生育实施合同。
计划生育实施合同的格式由市计划生育行政部门规定。
第十一条 育龄人群的计划生育工作依照以下原则管理：
（??住地街道办事处管理；
（二）机关、团体、企事业单位和其他组织职工由其所在单位管理；
（三）待岗、退休、内退、病退、长期病休、停薪留职人员由原单位和现居住地镇人民政府或者街道办事处共同管理，以现居住地管理为主；
（四）辞退、开除、除名和解除劳动合同人员，由原单位移交其现居住地镇人民政府或者街道办事处管理；
（五）流动人口计划生育工作由其户籍所在地和现居住地镇人民政府或者街道办事处共同管理，以现居住地管理为主。
　　育龄人群所在社区应当通过村（居）民自治方式协助街道办事处做好计划生育工作。
第十二条 公安机关在办理出生人口登记、已婚育龄人口户口迁移时，应当核查计划生育情况，并及时向镇人民政府或者街道办事处通报。
卫生部门应当组织医疗保健机构开展避孕节育和生殖保健服务，加强孕妇孕产期保健服务和管理。医疗保健机构应当在接产时登记产妇的身份证编号，核查计划生育情况，并向镇人民政府或者街道办事处提供有关登记、核查情况。
第十三条 有条件的街道办事处、镇人民政府应当在社区服务中心内设立由街道办事处或镇人民政府领导负责，公安派出所、工商管理所和街道办事处或镇人民政府计划生育管理机构人员组成的流动人口计划生育服务站，统一为流动人口提供综合服务。
第十四条 公安、工商、劳动和社会保障等部门在为成年流动人口办理证照或者提供服务时，应当查验其流动人口婚育证明，对没有婚育证明的，应当限期补办，并在办理后的30日内向其现居住地镇人民政府或者街道办事处通报。
第十五条 用人单位和个人应当负责其招用的已婚育龄流动人口的计划生育管理工作，对没有流动人口婚育证明的已婚育龄流动人口，应当要求其补办，并及时向其现居住地的镇人民政府或者街道办事处报告。
第十六条 向已婚育龄流动人口出租或者出借房屋的单位和个人，应当配合其现居住地镇人民政府或者街道办事处做好已婚育龄流动人口的计划生育工作，及时向其现居住地村（居）民委员会报告出租或者出借房屋情况。
第三章 生育调节
第十七条 稳定现行生育政策，鼓励晚婚晚育。
第十八条 婚姻登记机关应当及时向镇人民政府或者街道办事处提供结婚登记情况。
镇人民政府或者街道办事处应当向符合《省条例》规定的生育第一个孩子条件的夫妻免费发放《计划生育服务证》。
第十九条 符合《省条例》规定的再生育一个孩子条件并且要求再生育的夫妻，除未育夫妻依法收养后又怀孕的以外，一般应当在怀孕前向女方户籍所在地的镇人民政府或者街道办事处提出申请，经县（市）、区计划生育行政部门批准，并领取《再生育一个孩子生育证》后，方可生育。
符合《省条例》第二十二条第一项规定要求再生育一个孩子的，必须在怀孕前提出生育申请。
第四章 优生和节育
第二十条 提倡婚前医学检查，加强孕产期保健服务，防止或者减少出生缺陷，提高出生人口素质。
第二十一条 县（市）、区人民政府应当建立育龄夫妻避孕节育检查和随访服务制度，保障公民享有计划生育技术服务的权利，提高公民的生殖健康水平。
第二十二条 夫妻双方或者一方患有医学上认为不宜生育的严重遗传性疾病的，不应生育子女，并应在婚后采取长效避孕措施；已经怀孕的，应当及时终止妊娠。
第二十三条 已生育过子女的公民有自觉落实避孕节育措施的义务。
计划生育行政部门和计划生育技术服务机构应当指导育龄夫妻知情选择避孕节育措施。已生育过子女的育龄群众，提倡选择长效避孕节育措施。
第二十四条 禁止非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别终止妊娠。因伴性遗传性疾病需要鉴定胎儿性别的，应当在省卫生行政部门指定的医疗保健机构进行。经鉴定需要终止妊娠的，由上述医疗保健机构出具医学意见书。
第二十五条 接受避孕节育手术者，凭医疗单位的证明，按下列规定享有假期：
（一）放置宫内节育器者，自术后第二日起休息2日；
（二）取宫内节育器者，自术后第二日起休息1日；
（三）输精管结扎者，自术后第二日起休息7日；
（四）单纯输卵管结扎者，自术后第二日起休息21日；
（五）人工流引产者，怀孕3个月以内的，自术后第二日起休息30日；怀孕超过3个月的，自术后第二日起休息42日。
同时接受前款规定手术中两项或者产后结扎的，休息时间累计计算。
第二十六条 实行计划生育的夫妻免费享受基本项目的计划生育技术服务。
城镇实行计划生育的职工，所需的计划生育技术服务基本项目费用和生育费用，参加生育保险的，在生育保险基金中支付；未参加生育保险，但已参加基本医疗保险的，在基本医疗保险统筹基金中支付；未参加生育保险和基本医疗保险的，由其所在单位支付。
实行计划生育的国家公务员，所需的计划生育技术服务基本项目费用和生育费用，在公费医疗或公费医疗改革后的医疗补助经费中支付。
　　农村实行计划生育的育龄夫妻和其他实行计划生育人员所需的计划生育技术服务基本项目的费用由市、县（市）、区、镇人民政府解决，以县（市）、区人民政府为主。
第二十七条 经鉴定为计划生育手术并发症的，由县级以上计划生育行政部门指定的医疗机构负责治疗，治疗费用按照本办法第二十六条规定的途径解决。医疗机构证明需要休息的，其所在单位应当给予安排。
第二十八条 因计划生育手术并发症完全丧失劳动能力的，职工由其所在单位负责安排好生活；农村居民由县（市）、区、镇人民政府安排好生产和生活，以镇人民政府为主；其他人员由民政部门列为救济对象，保证其生活不低于低保水平。
是否完全丧失劳动能力的鉴定，是职工的，由当事人申请市劳动鉴定委员会作出；其他人员由当事人申请其户籍所在的市、县（市）劳动鉴定委员会作出。
第五章 奖励和社会保障
第二十九条 符合晚婚年龄依法登记结婚且均未生育过子女的初婚夫妻，在法定婚假的基础上，延长10日。符合计划生育法定条件晚育的初育者，在法定产假的基础上，延长2个月，给予男方护理假10日。
农村居民及城镇无业人员晚婚晚育的，由其户籍所在地镇人民政府或者街道办事处给予表彰奖励。
单位可以根据生产、工作情况适当延长晚婚、晚育职工的产假、护理假。
第三十条 符合规定经批准再生育一个孩子的夫妻，领取《再生育一个孩子生育证》后自愿不再生育的，职工由其所在单位，其他人员由其户籍所在地的区或者镇人民政府给予一定的物质奖励。
第三十一条 符合下列条件之一且其子女在14周岁以内的，可以申请领取《独生子女父母光荣证》：
（一）自愿终生只生育一个孩子的夫妻；
（二）依法收养一个孩子后不再生育的夫妻；
（三）依法生育两个孩子，其中一个孩子在未结婚生育子女前死亡，以后不再生育的夫妻； （四）夫妻婚后生育一个孩子，离婚或者丧偶后没有再婚者；
（五）一方只生育一个孩子，另一方未生育，不再生育的再婚夫妻；
（六）再婚夫妻中依法只生育一个孩子的一方。
领证后又生育孩子的，原领取的《独生子女父母光荣证》无效。
第三十二条持有效《独生子女父母光荣证》者，从领证当年起至孩子14周岁止，每年各领取30元以上的独生子女父母奖励金或者按照上述标准一次性领取独生子女父母奖励金。
机关、团体、企事业单位和其他组织职工的独生子女父母奖励金由其所在单位支付；农村居民由镇财政支付，县（市）、区财政给予适当补助；城镇无业人员、个体工商户、在校研究生等其他人员由其户籍所在地的县（市）、区财政支付。
　　与用人单位形成法律劳动关系或事实劳动关系满1年的，由其所在单位按照本条第一款规定的标准支付独生子女父母奖励金。
第三十三条 独生子女在入托、入园、入学、医疗、招工等方面享受优待，城镇职工的独生子女按规定标准报销入托、入园、入学、医疗等费用。其中，学费报销至初中毕业，医疗费报销至18周岁。
入托、入园、入学、医疗等费用，上半年由男方所在单位报销，下半年由女方所在单位报销。
第三十四条 持有效《独生子女父母光荣证》的行政事业单位职工，在办理退休手续后，可以按照其退休前月工资的5%增发退休金。
持有效《独生子女父母光荣证》的企业职工可以参照行政事业单位标准执行，也可以由所在单位给予不低于2000元的一次性奖励或者给予办理补充养老保险。
第三十五条 有下列情形之一的，政府应当给予表彰奖励：
（一）在人口与计划生育工作中作出显著成绩的单位和个人；
（二）人口与计划生育工作连续2年达到先进的单位主要负责人、分管负责人和计划生育机构的负责人；
（三）举报不符合法定条件怀孕、生育，经查属实的。
第六章 法律责任
第三十六条 不按照法律、法规和本办法以及政府的规定履行人口与计划生育工作职责的，由市、县（市）、区人民政府责令改正，并可以通报批评，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员由其上级机关或者本机关给予行政处分。
第三十七条 机关、团体、企事业单位和其他组织的工作人员违反计划生育规定的，其所在单位和本人不得评选先进或者给予其他综合性奖励。
机关、团体、事业单位、国有企业、国有控股企业和集体企业职工违反计划生育规定的，不得晋升职务。
第三十八条 符合法定条件申请再生育一个孩子的夫妻，因行政机关不受理或者未在规定时限内审批，造成其未领取《再生育一个孩子生育证》生育的，生育者不承担法律责任。对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员由其上级机关或者本机关给予行政处分。
第三十九条 机关、团体以及事业单位、国有企业、国有控股企业和集体企业对本单位不符合法定条件生育的职工，依法给予降职、撤职直至开除的行政处分。
第四十条 以欺骗、隐瞒、行贿等不正当手段取得《再生育一个孩子生育证》的，应当撤销其生育证明；出具证明的单位有过错的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员由其上级机关或者本机关给予行政处分。
第四十一条 计划生育技术服务人员违章操作或者延误抢救、诊治，造成严重后果的，依照有关法律、法规的规定承担相应的法律责任。
第四十二条 非医学需要鉴定胎儿性别或者选择性别终止妊娠的，按照《徐州市禁止非医学需要鉴定胎儿性别的规定》执行。
第七章 附 则
第四十三条 违反《省条例》规定生育孩子的，应当自觉缴纳社会抚养费。社会抚养费的征收按照《省条例》第四十四条、第四十五条的规定执行。
第四十四条 户籍地和现居住地均在本市的流动人口，其社会抚养费已经由一地作出征收决定的，另一地可以受作出征收决定的县（市）、区计划生育行政部门委托，协助征收社会抚养费。
第四十五条 本办法规定的休息或休假，休息或休假人实行计划生育的，其假期内的工资、奖金和福利待遇不变，晋升不受影响。
第四十六条 本办法未作规定的，依据有关法律、法规执行。
第四十七条 本办法自2004年3月1日起施行。1992年5月21日市政府发布施行的《徐州市实施〈江苏省计划生育条例〉办法》，1996年9月5日市政府发布施行、1998年1月17日和1999年10月10日修正的《徐州市流动人口计划生育管理规定》同时废止。





人民监督员制度和人民陪审员制度的比较与思考

钟黎明


正在试行的人民监督员制度和正在实施的人民陪审员制度，都取得了引人瞩目的法制效果，赢得了广大社会公众的认同。事实证明，这两种制度都是推进我国社会主义民主与法制建设，确保司法公正的重要途径。由于人民陪审员制度实施时间较长，制度相对较为成熟，比较和借鉴根植于本土的人民陪审员制度，无疑将有助于人民监督员制度的进一步完善。
一、两种制度的比较
（一）相同点。
两种制度有很多相似的地方，主要有以下三个方面：一是政治意义相同。两种制度都是我国社会主义制度下，广大人民群众当家作主的政治权利和参与管理国家事务的宪法权利的直接体现。都是通过让非法律职业的普通公民参与到国家的司法活动中来，使我国的社会主义司法制度更具依靠人民群众的实质，更具司法民主的本质属性，让广大人民群众对司法工作的认同感不断加深。二是参与主体相同。参与这两种制度的人民陪审员和人民监督员都是来自社会各界的普通公民，都具有广泛的代表性和群众基础。二者都能够把社会公众的认知角度、伦理道德、价值观带到司法工作中，与从事审判、检察专业的法官、检察官形成思维互补，从而让司法机关更好地体现出司法为民，维护社会公平正义的精神，使办案效果做到社会效果与法律效果有机统一，促进社会和谐。三是作用相同。两种制度都能促进司法公正。人民陪审员制度的实施和人民监督员制度的试行，使我国的司法工作直接置于人民群众的监督之下，有效地提高了司法的公开、透明程度和社会公信力，提高了司法机关的权威性。
（二）区别点。
两种制度相同点虽多，但也有各自的特点，二者存在很大的差异。主要有以下几点：
1、参与主体行使的权利性质不同。人民陪审员执行职务时，行使的是审判权，属国家权力；而人民监督员行使的是监督权，属公民民主权利。这是两者的本质区别。人民陪审员通过参与审判，“同审判员享有同等权利”（《人民法院组织法》第三十八条），直接分享了法院的审判权。人民陪审员全程参与案件审理，享有参与调查、调解、询问、查阅卷宗的权利，同时还有对案件事实认定，法律适用发表自己意见的权利，是一种实质性的参与。人民监督员参与对检察机关的案件监督，则是直接行使宪法二十七条规定的“人民的监督”权，这种监督权也可以说是一种审查权，是来自检察机关外部的一种社会监督,是检察机关办案过程中的一个监督环节，属程序性监督，人民监督员的监督并未分享检察机关的检察权。那种认为“人民监督员利用监督权力，分享了检察权，由人民监督员参与自侦案件的办理过程”的观点，就是混淆了两种制度的本质区别。
人民陪审员虽然也有监督法官公正审判的权利，但这种监督依附在其行使的审判权之中，其监督性质是通过分享审判权来制约法官的权力滥用，不能脱离审判权而单独存在。人民陪审员参加合议庭审理案件发表的意见，包括不同意审判长的意见，都是对案件判决的实质性意见，不能说成是监督意见。人民监督员的监督，是一种独立于检察权以外的监督权。二者根本不是一回事。
2、履职身份不同。人民陪审员一旦成为审判组织——合议庭的成员时，其社会身份发生了变化，不再是社会普通公民的一员。而是享有审判员同等权利，不穿法袍的——临时法官。人民陪审员从法院外部的一员转化成了法院（合议庭）内部的一员，人民陪审员与法官形成了相融关系，二者组成合议庭共同行使审判权。人民监督员履职时，身份不会发生变化，始终维持自身的独立性，仍然是以社会普通公民的身份从事监督活动，行使监督权。人民监督员不参与办案，不能成为检察官，临时的也不行。所以人民监督员身份与检察官是不相融关系，始终是外部监督属性。
3、权利的效力不同。人民陪审员行使的审判权具有终结性。人民陪审员的行权，可以决定案件的最终走向，而人民监督员行使的监督权不具有终结性，只能通过程序性监督来影响（检察长或检委会决定）案件的走向。
4、行权范围大小不同。人民陪审员对法院所有的刑事、民事、行政审判案件，除简易程序外均可介入。人民监督员只能对检察机关查办的职务犯罪案件，即最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》第十三、十四条按规定的“三类案件”（犯罪嫌疑人不服逮捕决定、拟撤销案件、拟不起诉案件）和“五种情形”（应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；超期羁押的；违法搜查、扣押、冻结的；应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违纪违法情况的）进行监督。对检察机关办理的其它案件不能介入。
5、介入机制不同。人民陪审员和人民监督员都可以实行随机抽签决定参与案件审理或案件监督。但人民陪审员可参与审判案件较多，除当事人申请由人民陪审员参加合议庭审理的案件外，哪些案件必须要人民陪审员参加陪审，没有明文规定，缺少强制性，完全由人民法院自行决定，就是当事人申请陪审的案件也须经人民法院的批准。要不要人民陪审员参与审理案件的随意性较大。而人民监督员参与监督的“三类”案件有明文规定，带有强制性，相对比较规范。检察机关要不要人民监督员参与监督的随意性较小。
6、制度实施的成本大小不同。人民陪审员参与陪审的案件范围较大，都是需组成合议庭的案件，大部分具有重大、疑难、复杂特点的案件。平均一个案子要开2—3次庭以上才能结案，人民陪审员参与个案的履职周期较长。因此，需要的人民陪审员数量较大，从整体上看，实行这项制度的成本相对大些。相比之下，人民监督员个案的履职周期相对较短，只要检察机关交由人民监督员监督的案件材料充分，半天时间可以监督1—3个案件。需要人民监督员数量不大，加上监督范围有限，实行人民监督员制度的成本相对要低得多。
7、产生的依据和方式不同。人民陪审员是依照《人民法院组织法》和全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》的相关规定，由公民所在单位或户籍地基层组织推荐或公民本人自荐，人民法院会同司法行政机关进行审查后，经法院院长提名，同级人大常委会任命产生。人民监督员是依据最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》，由机关、团体、企事业单位和基层组织推荐（没有个人自荐），征得本人同意，由检查机关考察后聘任产生。除极少数地方试行（如四川的广安市、邻水县等）由人大常委会确认外，绝大多数仍是由检察机关聘任，人民监督员制度的公信力、人民监督员行权效能因此遭到质疑，这是人民监督员制度的一个“硬伤”。
人民监督员制度与人民陪审员制度相比较，各自均具有独特的优势和需进一步完善的问题，因此应扬长避短，相互借鉴、逐步完善和发展。
二、完善人民监督员制度的思考
人民监督员制度的完善，必须始终围绕“社会监督”这个属性来定位思考，不能照抄照搬。鉴于篇幅关系，本文只对完善人民监督员制度的监督范围、人员选任、管理提出以下意见。
（一）关于监督范围、方式问题。
目前有扩大和缩小监督范围的两种意见。两种观点虽各有千秋，但都缺乏有充分说服力的理由。笔者认为，完善监督范围的重点，应放在现行的“三类案件”和“五种情形”上来，不宜盲目扩大或缩小。
1、人民监督员不应具有调查权。可能是受人民陪审员享有调查权的影响，有种观点认为“检察机关应当在人民监督员调查证据时，让被告人所在单位有关人员出来讲述有关情况，但他必须承担如实陈述的义务”，这种观点实际上就是赋予人民监督员，享有对案件不清楚的事实开展调查的权利。笔者不同意这种观点。调查权是检察权中的一项实质性权利，人民监督员如有了调查权，就介入分享了检察权，也就是参与了办案。其程序监督就变成了实体性监督，监督也就成了联合办案。人民监督员调查取证的材料，在现行的法律框架下，其合法性、正当性、证据效力必然受到质疑。如果人民监督员调查的情况或材料，与检察机关调查的证据材料相矛盾时，将会出现由谁来决定取舍，是检委会还是人民法院，是否让其进入诉讼程序等问题无法解决。所以，人民监督员履行职务时，对不清楚的事实，只能要求检察机关重新调查或补充材料，而不应该亲自去调查！人民监督员不能像人民陪审员那样具有调查权。关于《人民监督员制度的规定（试行）》第二十四条（三）项规定，人民监督员“必要时可以旁听案件承办人询问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见”，这部分内容应作相应修改或取消。因为上述规定给人产生错觉，好像赋予了人民监督员调查权。
2、不服逮捕决定的案件不应取消。有种观点认为应缩小监督范围，取消对不服逮捕决定案件的监督，笔者不同意这样的观点。对“三类案件”的监督都是为了防止检察机关权力滥用，解决“监督机关由谁监督的问题”，但侧重点不同。对拟撤销案件和拟不起诉案件的监督，主要是站在“惩罚犯罪，保护人民”的角度，防止把不该放的人放掉，使应该受到刑法追究的犯罪嫌疑人不能逃避刑事责任，从而减少让整个社会来承受这种滥用权力的后果和成本。对不服逮捕决定案件的监督，则是站在“尊重和保障人权”的角度，防止不该逮捕的人或不宜采取逮捕措施的人受到限制人身自由的强制措施。这样，从打击和保护两个方面都进行监督，体现了人民监督员制度的完整性，缺一不可。从人民监督员制度的试点情况来看，对不服逮捕决定案件的监督比人们预想的要少得多，主要原因是检察机关的办案质量高。但办案质量高就不等于可以不要监督。所以，对不服逮捕决定案件的监督只能完善不能取消。
完善人民监督员对不服逮捕决定案件的监督，应先由不服决定的当事人选择由其委托的代理人或律师，直接向人民监督员陈述相应的事实和理由，或由检察官代为提出，或由自己书面提出；然后再由检察机关向人民监督员提供逮捕的有关事实依据和材料；最后由人民监督员独立评议。采取这种方式完善监督，比一律由检察机关代当事人提出不服逮捕意见的做法，在程序上要客观公正得多。因为不服逮捕的犯罪嫌疑人有理由怀疑检察机关，不能完整地把有利于自己的事实和理由向人民监督员提出来，不能起到救济的作用。这与拟不诉案件，拟撤案的案件不同，这两类案件总体上来讲，是从有利于当事人的结果提出来的，因此当事人完全有理由相信检察机关的意见能代表自己的利益。另外，不服逮捕决定的案件是否会造成对不是检察机关侦办的逮捕案件的当事人不公平的问题，笔者认为不会。因为，检察机关对公安机关提起逮捕的案件的审查，本身就是一种监督制约公安机关行权的机制。让检察机关而不是让侦查办案的公安机关作出逮捕决定，对当事人而言就是一种程序救济措施。检察机关自己办的案件没有其它机关的审查监督，所以增加了一道人民监督员监督的程序，不存在对另一部分人不公的问题。
3、对五种情形监督的完善问题。人民监督制度试点过程中，对“五种情形”的监督并不多。究其原因：一是“五种情形”的监督属“事后监督”，实际上是对已出现的问题进行补救或处理过程的监督，缺少监督的预防作用，检察机关主动接受“五种情形”监督的积极性不如接受“三类案件”监督那样高。二是“五种情形”的监督可替代性较强。人大代表、政协委员、公民、当事人等可以通过建议、意见、议案、申诉、检举、控告等方式来行使监督，没有必要再通过人民监督员来行使监督，人民监督员独特作用不明显，所以人民监督员主动监督“五种情形”的积极性也不高。三是监督的机制不完善，可操作性不强。人民监督员来自检察机关外部，均有各自不同的岗位和职业，又不像人民陪审员那样可参与办案，平时很难发现“五种情形”的问题。加之检察机关平时发现了问题也自行纠正和处理了。是否交人民监督员监督，随意性较大。建议制定相关配套制度，采用以下几种方式来进行完善。第一，规定必须监督的“情形”，增加强制性，减少随意性。把不予立案、是否给予刑事赔偿，当事人申诉不应立案的情形规定为必须交由人民监督员监督。第二，检察机关自行纠正“五种情形”时，可专门听取人民监督员的意见后再作处理决定，并向人民监督员通报最终处理结果。第三，规定每年至少组织人民监督员参加1—2次专项执法检查。通过以上措施来完善对“五种情形”的监督，保证监督实效，减少监督资源的浪费。
（二）人民监督员选任、培训问题。
1、选任问题。人民监督员的选任程序，应摒弃检察机关自己聘任的现行做法。可以借鉴人民陪审员的产生方式，采取社会推荐和自荐相结合办法，由司法行政机关参与审查把关，检察长提名，人大常委会任命，以提高人民监督员的权威信和社会公信力，使人民监督员真正体现出“外部”监督、社会监督的属性。在人民监督员制度通过立法程序，明确由人大常委会任命人民监督员以前，可试行由地方人大常委会确认的办法，来产生人民监督员。这样操作，完全符合《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十四条关于地方各级人大常委会行使职权的规定。①、地方人大常委会有权保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内的遵守和执行。推行人民监督员制度，起到了保证检察机关遵守和执行《宪法》（第二十七条二款）规定的，国家机关必须接受“人民的监督”的明显作用。地方人大常委会确认人民监督员，正是依法行使该项人大常委会职权的表现。②、地方人大常委会有权“决定本行政区域内的政治、经济、教育……等工作的重大事项”。人民监督员制度的推行，是该行政区域内的政治、民主、法制建设的一件大事，是广大人民群众十分关心并积极参与的重要活动，属于重大事项。地方人大常委会有权对推行人民监督员制度作出相应的包括确认人民监督员的决定。③、地方人大常委会有权监督“人民检察院的工作”，这种监督是一种“事后监督”。人民监督员的监督主要是“事中监督”，弥补了人大常委会监督的不足。就监督检察机关而言，二者具有一致性。因此，地方人大常委会确认人民监督员与人大常委会的监督职能并不冲突。
2、培训问题。人民监督员培训可以借鉴人民陪审员制度的做法，由检察机关或与司法行政机关单独或共同培训为宜。有的地方试行由人大常委会的相关工作委员会来负责培训人民监督员，这种做法不是很恰当。人大常委会是确认（任命）机关，人民监督员并不是人大常委会的派出人员，人大常委会不宜担任培训任务。培训内容应当以掌握了解检察机关的办案程序和一些基础性法律常识，提高人民监督员的责任感、使命感、荣誉感即可。不宜通过专业法律培训来改变和提高其社会普通公民的身份和素质。因为监督案件时，所涉及法律和资料，由检察机关提供就能保证人民监督员行使监督权，不必在提高人民监督员法律专业素质上下功夫。
3、选任人民监督员到底是“精英化”还是“平民化”问题。二者各有所长。所谓“精英化”，是人民监督员由具有较高学历和法律专业知识的人员担任，有利于从法律上来评议案件，更能保证或提高案件质量。“精英”在法律知识方面属内行，容易发现案件存在的问题，与检察官有更多的法律方面的共同语言，监督的法律效果更好。所谓“平民化”是指不具有专业法律知识的普通民众来担任人民监督员。他们对案件的监督更多的是从社会认知的角度来评议案件，法律上有时可能会开“黄腔”，但是他们带来的民众观念能与检察官形成互补，办出更好的符合社会广泛认同的案件来。笔者认为，其实精英也好平民也罢，他们都是社会的不同阶层，人民监督员中都应有他们的位置，才能体现广泛的社会代表性。那种单纯的“精英化”或“平民化”，在某种程度上排除社会中另一部分人的监督参与权，这是不公平的，也是不符合我国国情的。如果单纯的“精英化”，那人民监督员就沦为了检察机关的一个案件质量监督机构，脱离了民众基础。如果一味强求“平民化”，也不能体现出广泛性，与创立本制度的目的不合。因此，应以广泛的社会代表性作为选任人民监督员的重点，让方方面面的代表都能参加到人民监督员这个队伍中来，更好体现出监督的社会性。当然一些具有特定、法定身份，不宜担任人民监督员的人员除外。
（三）人员管理问题。
怎样对人民监督员进行管理，各地做法不尽一致，很多地方借鉴人民法院管理人民陪审员的做法，采取人民监督员由检察机关集中统一管理方式，也有的试行由人大常委会相关工作委员会来进行管理。笔者认为不宜对人民监督员采取集中统一管理的模式。理由是：
1、人民监督员制度是一种外部监督，不能像人民陪审员那样集中统一管理。因为人民陪审员是参与实质性审判权，具有终结性，有可能出现错案而受到责任追究的履职风险。所以人民法院必须实行集中统一管理，建立培训、考核、奖惩、错案追究等配套制度来减少或避免其履职风险的发生。由于人民监督员的监督意见不具备终结性，案件的最后把关权（决定权）在检委会手中。因此，错案责任几乎不可能追究到人民监督员身上，人民监督员的履职风险比人民陪审员要小得多。所以不必采取集中统一管理的模式。
2、集中统一管理，有提高人民监督员履职率的好处，但也有弊端。集中统一管理容易使人民监督员组织化，产生新的“组织”利益，从而使其代表方方面面意见的本意荡然无存。为避免这种情况的出现，不应搞集中统一管理。
3、从管理的主体来看，检察机关肯定不适宜，人大常委会及其工作委员会也不宜成为人民监督员管理机关。人大常委会是确认（任命）人民监督员的机关，又是其集中统一管理的机关，那么人民监督员很容易地成为代表人大常委会进行监督，而非真正意义上的社会监督了。人民监督员的社会监督属性决定了人民监督员不宜有管理机构来对其实施统一集中管理。笔者认为，人民监督员宜适用“松散式”的管理方式，即制定有关人民监督员履职办法，以人民监督员会议方式，进行自我管理。除培训学习外，平时不搞集中统一活动。每年只召开一两次人民监督员全体会议，邀请检察机关、人大常委会有关工委、司法行政机关、社区（基层组织）代表派员参加。由人民监督员自己汇报履职情况，以票决方式决定不适合继续担任人民监督员职务人员的去留，并报检察机关按程序提请人大常委会任免。检察机关设立的人民监督员办公室，是人民监督员履职的协调、服务机构，而不是管理机构。通过这种“松散式”的管理来保证人民监督员社会监督性质的完整性。
总之，人民监督员制度与人民陪审员制度都是社会主义法制建设的组成部分，目前完善人民监督员制度更为迫切，应当使其尽快进入立法程序予以规范。

2006年8月8日