国土资源部


国家土地总督察公告

（第3号）

　　2009年，在党中央、国务院的正确领导下，在有关部门和地方人民政府的密切配合下，国家土地督察机构坚持规范管理和主动服务两手并举，加大土地督察力度，深入推进保经济增长保耕地红线行动，规范拓展督察业务，国家土地督察工作取得积极成效。为了使社会各界了解和监督国家土地督察工作，现将2009年国家土地督察工作情况予以公告。

　　

　　

　　国家土地总督察 徐绍史

　　 二○一○年五月一日

　　

　　

　　国家土地督察公告

　　（2009年）

　　一、对9个省（区、市）的土地违法问题开展专项督察

　　二、对150个县（市、区）开展例行督察

　　三、全面开展农用地转用和土地征收审批事项督察

　　四、组织实施保经济增长保耕地红线行动

　　五、不断完善调控和预警工作机制

2009年，国家土地督察机构围绕服务扩大内需和农村改革发展两个大局，以落实“最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度”为核心，以监督国家土地调控政策和农村土地改革政策执行为主线，着力规范拓展督察核心业务，积极推进保经济增长保耕地红线行动，国家土地督察工作取得积极成效。

　　一、对9个省（区、市）的土地违法问题开展专项督察

　　2009年，国家土地督察机构对地方的土地违法问题继续开展专项督察，赴实地核查972人次，审核卷宗11136件，实地核查地块5262宗，涉及土地面积6.52万公顷。经国家土地总督察批准，派驻地方的国家土地督察局（以下简称国家土地督察局）针对发现的突出问题，向北京、河北、内蒙古、辽宁、江苏、湖北、重庆、青海、宁夏等9个省级人民政府发出11份整改意见书、督察建议书。有关省级人民政府高度重视，认真整改。截至2009年12月31日，自行纠正土地违法违规问题1456件，立案查处5374件，拆除违法建（构）筑物462.76万平方米，没收违法建（构）筑物1427.99万平方米，罚款9.09亿元，补交新增建设用地土地有偿使用费0.29亿元，复垦土地1616.29公顷，行政处分536人，党纪处分549人，移送司法机关追究刑事责任161人。同时，国家土地督察机构还针对领导批示、来信来访、媒体披露的有关问题，建立案件督办快速反应机制。全年共办理领导批办事项48件，处理群众信访2537件，督促查办媒体披露土地违法违规事项59件，维护了群众权益和社会稳定。

　　——对北京市部分地区存在以设施农业为名违法用地的问题开展专项督察。2009年5月6日，国家土地督察北京局针对北京市部分地区存在以发展设施农业为名、变相进行房地产开发等违法问题向北京市人民政府发出整改意见书，要求严格依法依规查处，在全市范围内开展专项整治，严防类似问题发展蔓延。北京市人民政府开展了设施农业用地专项清理行动，严厉打击违法违规用地问题，共清理出38个违法占地项目，占用土地338.13公顷，其中耕地229.53公顷，基本农田154.13公顷，违法建筑物30万平方米。截至2009年底，除司法保全及部分同意保留的3个项目外，其余35个违法占地项目全部拆除完毕，拆除总面积27.66万平方米。

　　——对辽宁省沈阳市存在违法占地建设高尔夫球场等问题开展专项督察。2009年5月25日，国家土地督察沈阳局针对辽宁省沈阳市李相新城置业有限公司及陨石山森林体育运动有限公司违法占用农用地建设高尔夫球场等问题，向辽宁省人民政府发出整改意见书。整改期间，辽宁省国土资源厅下达罚款1466.67万元的处罚决定，依法没收违法建设的高尔夫球场会馆，基本拆除高尔夫球场和其他附属设施，复耕土地7.37公顷，给予党纪政纪处分9人，其中对东陵区委书记给予党内警告处分，对东陵区长给予行政记过处分，对东陵区常务副区长给予撤职处分，对东陵区原常务副区长给予降职处分。

　　——对河北省唐山市在2008年度卫片执法检查中的违法用地问题开展专项督察。2009年7月27日，国家土地督察北京局针对河北省唐山市在2008年度卫片执法检查中违法用地严重的情况向河北省人民政府发出整改意见书。整改期间，对发现的70宗违法用地，自行纠正5件，立案查处65件，结案65件，收缴罚款6554万元，拆除违法建（构）筑物2.6万平方米，没收违法建（构）筑物0.93万平方米，复耕土地6.27公顷，给予党纪政纪处分37人，移送司法机关追究刑事责任25人。

　　——对内蒙古自治区呼和浩特市在2008年度卫片执法检查中的违法用地问题开展专项督察。2009年7月27日，国家土地督察北京局针对内蒙古自治区呼和浩特市在2008年度卫片执法检查中违法用地严重的情况向内蒙古自治区人民政府发出整改意见书。整改期间，对发现的45宗违法用地，自行纠正2件，立案查处43件，结案43件，收缴罚款4268万元，拆除违法建（构）筑物8万平方米，没收违法建（构）筑物4万平方米，给予党纪政纪处分37人，移送司法机关追究刑事责任7人。

　　——对江苏省南京市江宁区在2008年度卫片执法检查中的违法用地问题开展专项督察。2009年7月27日，国家土地督察南京局针对江苏省南京市江宁区在2008年度卫片执法检查中违法用地严重的情况向江苏省人民政府发出整改意见书。整改期间，南京市人民政府对江宁区分管副区长进行诫勉谈话，对全市违法用地进行整改。对发现的336宗违法用地，自行纠正46件，立案查处290件，结案285件，收缴罚款3615万元，拆除违法建（构）筑物79万平方米，没收违法建（构）筑物163万平方米，复耕土地116.6公顷，给予党政纪处分54人（江宁区处分28人），其中处级干部17人，诫勉谈话3人，移送司法机关追究刑事责任3人。

　　——对江苏省常州市在2008年度卫片执法检查中的违法用地问题开展专项督察。2009年7月27日，国家土地督察南京局针对江苏省常州市在2008年度卫片执法检查中违法用地严重的情况向江苏省人民政府发出整改意见书。整改期间，对发现的135宗违法用地，自行纠正1件，立案查处133件，结案133件，收缴罚款3146.13万元，拆除违法建（构）筑物9.12万平方米，没收违法建（构）筑物161.33万平方米，复垦土地52.07公顷，给予党政纪处分41人，其中处级干部1人，移送司法机关追究刑事责任2人。

　　——对湖北省武汉市黄陂区在2008年度卫片执法检查中的违法用地问题开展专项督察。2009年7月27日，国家土地督察武汉局针对湖北省武汉市黄陂区在2008年度卫片执法检查中违法用地严重的情况向湖北省人民政府发出整改意见书。整改期间，武汉市对全市违法用地进行整改。对发现的109宗违法用地，立案109件，结案109件，收缴罚款4616.71万元，退还土地55宗，拆除12宗，申请法院强制执行76件，给予党纪政纪处分41人，移送司法机关追究刑事责任3人。

　　——对青海省西宁市在2008年度卫片执法检查中的违法用地问题开展专项督察。2009年7月27日，国家土地督察西安局针对青海省西宁市在2008年度卫片执法检查中的违法用地情况向青海省人民政府发出督察建议书。整改期间，对清理出的12宗违法用地，自行纠正1件，立案查处11件，结案11件，收缴罚款88万元，拆除违法建（构）筑物5112平方米，铲除硬化地面10579平方米，清理平整耕地6.31公顷，给予党纪处分3人，做出深刻检查4人，移交公安机关5人。

　　——对宁夏回族自治区银川市在2008年度卫片执法检查中的违法用地问题开展专项督察。2009年7月27日，国家土地督察西安局针对宁夏回族自治区银川市在2008年度卫片执法检查中的违法用地情况向宁夏回族自治区人民政府发出督察建议书。银川市人民政府约谈了金凤区、西夏区、兴庆区人民政府主要负责人。整改期间，对清理出的18宗违法用地，自行纠正1件，立案查处17件，结案17件，拆除违法建（构）筑物6件，申请法院强制执行3件，移送司法机关1件，其余7件属于符合新一轮土地利用总体规划的扩内需项目、民生工程和基础设施项目，已依法处罚并补办用地手续，收缴罚没款83.06万元，拆除违法建（构）筑物1.4万平方米，给予党政纪处分3人，移交公安机关1人。

　　——对重庆市永川区存在严重违法用地问题开展专项督察。2009年11月4日，国家土地督察成都局针对重庆市永川区存在严重土地违法问题向重庆市人民政府发出整改意见书。整改期间，重庆市永川区共立案查处违法用地37宗，收缴罚款2870万元，拆除违法建筑物6万平方米，给予纪律处分的正处级3人、副处级5人、正科级3人，给予组织处理的正处级2 人，进行诫勉谈话24人，2名分管国土和工业园区工作的区领导（副厅级）向永川区委、区政府作出书面检查。同时，重庆市在全市范围内开展集体土地流转行为清理和规范行动。

　　——对河北省廊坊市上城体育发展有限公司违法占地建设艺林文化公园问题开展专项督察。2009年12月9日，国家土地督察北京局针对河北省廊坊市上城体育发展有限公司“以租代征”违法占用广阳区万庄镇集体土地建设艺林文化公园问题向河北省人民政府发出整改意见书，要求责成廊坊市整改到位，坚决遏制违反土地利用总体规划、擅自占用基本农田、建设国家明令禁止的高尔夫球场项目等违法违规行为。整改期间，上城体育公司法人代表因涉嫌犯罪已移交司法机关处理，廊坊市人民政府向河北省人民政府作出深刻检查，广阳区区委书记受党内警告处分，区长受行政降级、党内严重警告处分，1名副区长受行政记大过处分，万庄镇党委书记受严重警告处分，镇长受行政记大过处分。

　　二、对150个县（市、区）开展例行督察

　　例行督察是国家土地督察工作的重要手段之一，是指国家土地督察机构依据法律法规，履行对地方人民政府土地利用和管理行为的监督检查职责，定期或不定期集中一段时间，对督察区域内某个地区一定时期内的土地利用和管理情况进行监督检查和评估。2008年，国家土地督察机构在全国选择了16个市县开展例行督察试点。2009年，在总结试点工作的基础上，制定了《土地例行督察工作规范（试行）》，在全国24个省（区、市）及3个计划单列市共150个县（市、区、旗）开展例行督察，并向山西、内蒙古、黑龙江、吉林、上海、浙江、福建、江苏、安徽、江西、湖南、广东、海南、广西、重庆、云南、陕西等17个省（区、市）和青岛、深圳等2个计划单列市人民政府发出了23份例行督察意见书。例行督察中，国家土地督察机构赴实地调查1283人次，审查卷宗36785件，涉及土地面积94.36万公顷，其中耕地面积21.16万公顷；实地核查地块16222块，涉及土地面积6.26万公顷，其中耕地面积3.28万公顷；发现土地违法违规问题8514件，涉及土地面积3.86万公顷，其中耕地面积1.3万公顷。截至2010年1月18日，根据各地整改进展情况统计，有关地方政府已自行纠正1156件，立案4744件，结案4221件；应追缴土地出让金39.41亿元，已追缴到位25.98亿元，收缴罚没款4.24亿元，追缴新增建设用地土地有偿使用费2551万元，追缴耕地开垦费382万元，发放征地补偿费1.49亿元；拆除违法建（构）筑物119.64万平方米，没收违法建（构）筑物967.64万平方米；补充耕地1180公顷，补划基本农田8456公顷，复耕土地面积1554公顷，收回闲置土地614公顷，盘活批而未供土地4599公顷；撤销违法违规文件45个，新制定规范性文件92个；约谈198 名有关负责人，给予党纪政纪处分1323人，移送司法机关追究刑事责任365人。同时，例行督察围绕土地违法问责制的启动实施，督促地方政府整改查处土地违法行为，一些地区违法占用耕地比例有明显下降。

　　——国家土地督察北京局对山西省和内蒙古自治区开展例行督察。2009年，国家土地督察北京局对山西省长治市潞城市、长治县、黎城县和晋中市榆次区、经济技术开发区、寿阳县、榆社县，内蒙古自治区赤峰市阿鲁科尔沁旗、喀喇沁旗、敖汉旗和乌兰察布市集宁区、凉城县、察哈尔右翼前旗等13个县（市、区、旗）开展例行督察。经国家土地总督察批准，国家土地督察北京局向山西省和内蒙古自治区人民政府发出例行督察意见书。经过整改，有关地区自行纠正违法违规用地144件，立案查处296件，结案206件，约谈18名有关负责人，补充耕地311公顷，盘活批而未供土地115公顷，拆除违法建（构）筑物2.93万平方米，没收违法建（构）筑物2.54万平方米，撤销违法违规文件5份，新制定规范性文件10份，追缴土地出让金1499万元，追缴耕地开垦费382万元，发放征地补偿费4652万元，收缴罚款1092万元，给予党纪政纪处分136人，移送司法机关追究刑事责任12人。

　　——国家土地督察沈阳局对辽宁省、吉林省、黑龙江省以及大连市开展例行督察。2009年，国家土地督察沈阳局对辽宁省盘锦市双台子区、兴隆台区、盘山县、大洼县，吉林省松原市宁江区、前郭尔罗斯蒙古族自治县，黑龙江省牡丹江市东安区、西安区、爱民区、阳明区、绥芬河市，大连市金州区、普兰店市等13个县（市、区）开展例行督察。经国家土地总督察批准，国家土地督察沈阳局向黑龙江省和吉林省人民政府发出例行督察意见书。经过整改，有关地区自行纠正违法违规用地105件，立案查处62件，结案46件，约谈40名有关负责人，盘活批而未供土地460公顷，拆除违法建（构）筑物1.1万平方米，没收违法建（构）筑物3.4万平方米，追缴土地出让金2.22亿元，新制定规范性文件4份，收缴罚款1160万元，给予党纪政纪处分3人，移送司法机关追究刑事责任18人。

　　——国家土地督察上海局对上海市、浙江省和福建省开展例行督察。2009年，国家土地督察上海局对上海市南汇区，浙江省金华市永康市、舟山市定海区，福建省漳州市龙海市、南平市建阳市等5个区（市）开展例行督察。经国家土地总督察批准，国家土地督察上海局向上海市、浙江省和福建省人民政府发出例行督察意见书。经过整改，有关地区自行纠正违法违规用地148件，立案查处43件，结案43件，约谈5名有关负责人，补划基本农田1406公顷，复耕土地119公顷，收缴罚款715万元，没收违法建（构）筑物5.7万平方米，撤销违法违规文件3份，新制定规范性文件2份，给予党纪政纪处分8人。

　　——国家土地督察南京局对江苏省、安徽省和江西省开展例行督察。2009年，国家土地督察南京局对江苏省连云港市新浦区、连云区、海州区、赣榆县、灌云县、东海县、灌南县和常州市天宁区、钟楼区、戚墅堰区、新北区、武进区、金坛市、溧阳市，安徽省蚌埠市蚌山区、龙子湖区、禹会区、淮上区、怀远县、固镇县和安庆市迎江区、大观区、宜秀区、怀宁县、枞阳县、潜山县、太湖县、宿松县、望江县、岳西县、桐城市，江西省宜春市樟树市、丰城市、高安市、上高县、万载县、宜丰县、铜鼓县、奉新县、靖安县、袁州区和新余市新余经济开发区、分宜县等43个县（市、区）开展例行督察。经国家土地总督察批准，国家土地督察南京局向江苏省、安徽省和江西省人民政府发出例行督察意见书。经过整改，有关地区自行纠正违法违规用地110件，立案查处780件，结案747件，约谈16名有关负责人，收缴罚款1.03亿元，追缴土地出让金3.69亿元，复耕土地602.77公顷，收回闲置土地584.4公顷，盘活批而未供土地1351.58公顷；拆除违法建（构）筑物20.11万平方米，没收违法建（构）筑物837.86万平方米，给予党纪政纪处分446人，移送司法机关追究刑事责任12人。

　　——国家土地督察济南局对山东省、河南省以及青岛市开展例行督察。2009年，国家土地督察济南局对山东省烟台市芝罘区、福山区、牟平区、莱山区、开发区、龙口市、莱阳市、莱州市、蓬莱市、招远市、栖霞市、海阳市和潍坊市潍城区、寒亭区、坊子区、奎文区、临朐县、昌乐县、青州市、诸城市、寿光市、安丘市、高密市、昌邑市，河南省周口市川汇区、项城市、扶沟县、西华县、商水县、太康县、鹿邑县、郸城县、淮阳县、沈丘县和三门峡市湖滨区、义马市、灵宝市、渑池县、陕县、卢氏县，青岛市黄岛区和即墨市等42个县（市、区）开展例行督察。经国家土地总督察批准，国家土地督察济南局向青岛市人民政府发出例行督察意见书。经过整改，有关地区自行纠正违法违规用地412件，立案查处3350件，结案2976件，约谈62名有关负责人，追缴土地出让金13.22亿元，收缴罚款2.58亿元，复耕土地441.66公顷，盘活批而未供土地2594.87公顷，拆除违法建（构）筑物93.03万平方米，没收违法建（构）筑物115.3万平方米，撤销违法违规文件9份，新制定规范性文件9 份，给予党纪政纪处分687人，移送司法机关追究刑事责任312人。

　　——国家土地督察广州局对广东省、广西壮族自治区、海南省以及深圳市开展例行督察。2009年，国家土地督察广州局对广东省潮州市湘桥区、枫溪区、潮安县、饶平县，广西壮族自治区柳州市柳江县，海南省定安县和深圳市龙岗区等7个县（区）开展例行督察。经国家土地总督察批准，国家土地督察广州局向广东省、海南省、广西壮族自治区以及深圳市人民政府发出例行督察意见书。经过整改，有关地区自行纠正违法违规用地140件，立案查处56件，结案46件，追缴土地出让金314.4万元，复耕土地305公顷，撤销违法违规文件20份，新制定规范性文件16份，移送司法机关追究刑事责任11人。

　　——国家土地督察武汉局对湖南省和贵州省开展例行督察。2009年，国家土地督察武汉局对湖南省郴州市北湖区、苏仙区和贵州省清镇市等3个区（市）展例行督察。经国家土地总督察批准，国家土地督察武汉局向湖南省人民政府发出例行督察意见书。经过整改，有关地区自行纠正违法违规用地4件，立案查处18件，结案18件，没收违法建（构）筑物2.85万平方米，收缴罚没款37.27万元。

　　——国家土地督察成都局对重庆市、四川省和云南省开展例行督察。2009年，国家土地督察成都局对重庆市大足县、四川省双流县、云南省呈贡县等3个县开展例行督察。经国家土地总督察批准，国家土地督察成都局向重庆市和云南省人民政府发出例行督察意见书。经过整改，有关地区自行纠正违法违规用地93件，立案查处76件，结案76件，约谈56名有关负责人，收缴罚款658.39万元，追缴土地出让金5.25亿元，追缴新增建设用地土地有偿使用费2551万元，发放征地补偿费1480.5万元，补充耕地443.57公顷，补划基本农田6597.42公顷，拆除违法建（构）筑物0.55万平方米，撤销违法违规文件4份，新制定规范性文件11份，给予党纪政纪处分16人。

　　——国家土地督察西安局对陕西省、甘肃省和宁夏回族自治区开展例行督察。2009年，国家土地督察西安局对陕西省宝鸡市渭滨区、金台区、陈仓区、凤翔县、岐山县、扶风县、眉县、陇县、千阳县、麟游县、凤县、太白县和西安市临潼区，甘肃省天水市秦州区、麦积区、武山县、甘谷县、秦安县、清水县、张家川回族自治县，宁夏回族自治区中卫市沙坡头区等21个县（区）开展例行督察。经国家土地总督察批准，国家土地督察西安局向陕西省人民政府发出例行督察意见书。经过整改，有关地区立案查处63件，结案63件，约谈2名有关负责人，收缴罚款 1071.29万元，追缴土地出让金1.42亿元，发放征地补偿费8774万元，拆除违法建（构）筑物1.89万平方米，撤销违法违规文件3份，新制定规范性文件6份，给予党纪政纪处分27人。

　　三、全面开展农用地转用和土地征收审批事项督察

　　农用地转用和土地征收审批事项督察（以下简称审核督察）是国务院赋予国家土地督察机构的重要职责之一。国家土地督察机构依照规定的权限和程序，对应报国务院审批和由省、自治区、直辖市人民政府审批的农用地转用和土地征收事项及批后实施情况进行监督检查。2007年，国家土地督察机构开始探索审核督察工作，并在部分地区进行试点。2008年，国家土地督察机构对审核督察工作进行统一规范。2009年，审核督察实现了全覆盖、常态化，审批材料报备工作覆盖全国，监督检查方式突出对省级人民政府审批的建设用地进行实地核查。

　　——对抄送备案材料开展实地核查。全年共收到全国各省（区、市）各类抄送材料13767件，涉及新增建设用地面积33.84万公顷。其中，报国务院审批单独选址建设项目用地农用地转用和土地征收抄送材料588件，涉及申请新增建设用地面积16.94万公顷；国务院批准城市建设用地后省级人民政府审核同意实施用地抄送材料301件，涉及新增建设用地面积1.04万公顷；省级人民政府批准农用地转用和土地征收抄送材料 12878件，涉及新增建设用地面积15.86万公顷。各国家土地督察局通过卷宗审核、派出督察组检查、现场踏勘等方式，对8730个项目（批次）进行了抽查，涉及土地面积17.26万公顷，特别是对建设用地量大的重点城市和占用耕地面积大的重点项目加强了实地核查，共发现违法违规项目（批次）918个，涉及土地面积1.39万公顷。

　　——督促有关省级人民政府纠正土地违法问题。针对发现的未批先用、未足额缴纳新增建设用地土地有偿使用费、不符合供地政策和耕地占补平衡不落实等问题，国家土地督察机构向有关省级人民政府反馈督察意见，要求对违法违规问题限期纠正整改，严肃查处。国家土地督察北京局分别向北京市、天津市、河北省、山西省和内蒙古自治区人民政府办公厅发函通报有关情况，国家土地督察上海局分别向上海市、浙江省、福建省以及宁波市、厦门市人民政府发出6份纠正意见书，国家土地督察西安局分别向青海省、甘肃省和宁夏回族自治区人民政府发出3份纠正意见书。截至2009年12月31日，有关地区立案查处违法违规用地407件，撤销违法违规文件15份，新制定政策文件44份；纠正违反土地供应和地价管理规定11件；复垦耕地865公顷，拆除违法建（构）筑物18.1万平方米，没收违法建（构）筑物69.8万平方米；收缴罚款7682万元，补办用地手续193件，追缴新增建设用地土地有偿使用费8432万元；给予党纪政纪处分77人，移送司法机关追究刑事责任43人。

　　——规范建设用地报批、审批和监管。通过审核督察，国家土地督察机构督促有关地方人民政府认真落实中央宏观调控政策，严格控制对 “两高一资”、低水平重复建设、产能过剩等项目用地；进一步规范建设用地的报件组件、上报和审批工作，纠正报件备案不及时、材料不齐全、审批程序不规范、审查不严格等问题，纠正一些地区耕地补充落实不到位的问题，进一步完善建设用地批后监管制度；切实维护群众合法权益，确保被征地农民安置补偿到位。

　　四、组织实施保经济增长保耕地红线行动

　　2009年，为应对复杂严峻的经济形势，深入贯彻落实党中央、国务院关于扩内需、保增长、调结构、惠民生的调控政策，落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，国土资源部在全国范围开展保经济增长保耕地红线行动（以下简称“双保行动”）。国家土地督察机构充分发挥主力军的作用，积极组织实施，全力推进“双保行动”，较好地完成了保障扩大内需用地、坚守耕地红线和防止违法用地反弹的任务，使土地管理在扩内需保增长的大背景下始终没有偏离规范管理的轨道，得到了地方各级人民政府的广泛赞同和积极支持。

　　——有效保障扩大内需项目用地需求。适时增加新增建设用地计划指标，保障建设用地需求。突出保障扩大内需项目用地，全年批准建设用地57.6万公顷，同比增加44.6%；供应建设用地31.9万公顷，同比增加44.2%。出台保障性住房用地供应计划、供应政策和减免相关费用政策，全国保障性住房用地供应总量1.04万公顷，同比增加30.9%。落实国务院关于抑制部分行业产能过剩和重复建设的要求，调整《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》，严格建设用地标准，核减不合理用地1.37万公顷。

　　——积极推进土地管理政策的改革调整。针对扩大内需中大量未列入相关规划项目提前实施的情况，出台项目用地规划管理意见，将扩大内需项目纳入到新一轮土地利用规划，明确规划调整的范围和办法，有效解决扩大内需项目因规划原因难以落地的问题。针对城市建设用地批而未用的问题，提出调整用地区位的政策意见，促进土地有效利用。针对扩大内需项目急需用地的情况，精简国家重点单独选址建设项目用地审批报件，符合要求的尽快完成用地审查；建立建设项目控制工期的单体工程申请先行用地制度，符合条件的可以依照规定先行用地。

　　——努力维护土地管理的法治秩序。坚守18亿亩耕地红线，坚持实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。全面实行先补后占工作，完善耕地储备制度，强化补充耕地项目管理。进一步完善征地补偿和安置，切实保护被征地农民合法利益。加快土地利用总体规划修编进度，严格核定耕地保护和基本农田面积。对2008年度省级政府耕地保护责任目标履行情况进行检查，将检查结果与计划指标奖惩挂钩。对22 个省份、50个地市、100多个县的“双保行动”开展情况进行检查，实地核查675个扩大内需项目建设用地现场。与监察部对近两年来的“未报即用”违法用地进行联合查处，开展新开工项目的专项检查，向有关省级人民政府通报检查结果。督促172个城市完成2008年度卫片执法检查整改。在违法违规问题严重的地区中，国家土地总督察向北京市通报情况，对河北省唐山市、内蒙古自治区呼和浩特市、江苏省南京市和常州市、湖北省武汉市、青海省西宁市、宁夏回族自治区银川市等7个城市的政府负责人进行集体约谈。各国家土地督察局对地方整改情况开展验收评估，实地抽查89个城市，核查违法违规用地整改现场1146个。通过整改，172个城市共清理出违法用地11901宗，涉及土地面积1.68万公顷。除自行纠正外，立案查处11198件，已结案10791件；收缴罚款8.3亿元，拆除违法建（构）筑物388万平方米，没收违法建（构）筑物1277万平方米，复耕土地面积690.53公顷；给予党纪政纪处分1305人；移送司法机关515人，追究刑事责任165人。2008年度卫片执法检查结果显示，违法用地比例继续呈现回落态势，与上一年度卫片执法检查相比，违法用地面积、占耕地面积的比例分别下降了13.8%和19.6%。

　　——转变职能定位，提高服务水平。向中央扩大内需政策落实情况检查领导小组办公室汇报扩大内需过程中土地管理情况和需要关注的问题、2008年度卫片执法检查中“未报即用”违法用地情况。积极主动服务经济社会发展，与有关部门、地方政府、用地单位进行对接调研，帮助解决项目建设用地问题。会同国家发改委等10个部门联合发文，共同做好扩大内需项目用地的服务和监管工作。积极为扩大内需项目提供地质资料信息服务，截至2009年12月底，全国地质资料馆和31个省（区、市）的地质资料馆藏机构共为4900多个扩大内需项目提供服务。

　　五、不断完善调控和预警工作机制

　　——调研成果转化水平进一步提高。国家土地督察机构加大对土地管理走向、深层次矛盾和突出问题的调研力度，及时向国土资源部和有关省级人民政府提出政策建议，调研成果转化取得新进展。2月，就扩大内需项目用地情况、有关服务扩大内需用地政策执行情况，对全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团开展实地调研，形成扩大内需项目用地情况调研的汇总报告，提出应细化完善扩大内需的用地政策、充分运用规划修编成果和强化监督检查等建议，为国土资源部党组研判形势和部署“双保行动”提供了决策依据。7月，对84个城市2007年和2008年建设用地审批、征收和供应情况进行快速调研，进一步摸清了报国务院批准城市建设用地批而未用情况，提出区位调整的政策建议，促进了城市建设用地批而未用清理工作的开展。12月，开展2009年保障性住房用地供应计划落实情况的调研，督促相关省（区、市）客观反映情况和问题。同时，各国家土地督察局还组织开展了大量专题调研，提出促进土地管理制度改革的政策建议。国家土地督察北京局对农村土地改革发展的调研，国家土地督察沈阳局对东北地区施工期短、用地时间集中、一年一次集中报批难以满足用地需求的调研，国家土地督察上海、南京、广州局与科研机构和大专院校合作开展的调研课题，国家土地督察济南局对批而未用问题的调研，国家土地督察武汉局跟踪贯彻落实农村土地管理制度改革和部省合作协议落实情况，国家土地督察成都局对四川省灾后重建特殊土地政策实施情况的调研，国家土地督察西安局对青海省划区分级督察和“百村千户”农村集体土地的调研，都取得较好效果。

　　——在全国建立186个土地利用和管理形势观测点。为加强对地方土地利用和管理形势的研判和监控，国家土地督察机构建立并实施了土地利用和管理形势观测分析制度，初步在全国选择部分市、县建立186个形势分析观测点，确定了工作机制和观测核心指标体系，实现了从土地违法形势分析向土地利用和管理形势观测分析的转变。各国家土地督察局加强定点、定期分析调研，及时掌握土地利用和管理的基本态势和趋势，针对苗头性、倾向性问题开展预警提醒，提出应对措施建议，为国土资源部党组研判形势、宏观决策、推进土地管理制度改革完善、引导地方依法依规合理管地用地提供了有力支撑。

　　——探索多种形式的土地督察预警机制。与地方人民政府召开联席会议，相互通报土地管理和土地督察情况，强化预警和指导作用，提高土地督察的有效性和预防性。国家土地督察北京、西安局分别与华北、西北各省（区、市）人民政府签订了联席会议框架协议，国家土地督察上海、沈阳、南京、济南、广州、武汉、成都局多次组织召开联席会议，督促地方人民政府纠正土地违法问题，落实耕地保护目标责任制和土地调控政策。开展重大土地违法违规问题督办，对黑龙江省佳木斯市益海粮油公司粮食战略装车点项目、安徽省当涂县生态园、河南省灵宝市五帝产业集聚区违法用地等问题进行督促纠正。开展土地管理新机制试点和联系点工作，从预防、查处、监管、问责、部门联动、节约集约用地等多方面推进地方土地管理共同责任机制和执法监管长效机制建设，在省、市、县三个层面初步形成了一批制度性成果。探索分省土地利用和管理情况督察评估机制，完成对河北、吉林、上海、江西、山东、海南、贵州、云南和宁夏等9个省（区、市）的督察评估报告，对2009年度该省（区、市）的土地利用和管理情况进行全面评价，指明存在的主要问题，提出督察建议。目前，经国家土地总督察批准，9个督察评估报告已通报相关省级人民政府。

　　——督察专员派出工作逐步完善。国家土地督察北京局全面启动专员派驻，已向北京、天津、河北、山西和内蒙古等5省（区、市）派驻督察专员和督察室。国家土地督察广州局已向广西、海南派驻督察专员和督察室。国家土地督察成都局在向重庆派驻督察专员试点取得成效的基础上，开展巡视与督察，检查部省合作备忘录的执行和落实情况。国家土地督察上海局对21个观测点开展督察专员巡视，国家土地督察西安局在甘肃省开展专员巡察。通过向有关省（区、市）派出国家土地督察专员巡视和督察，国家土地督察机构扩展了督察覆盖区域，更加全面、真实、准确地了解地方土地管理动态，进一步提升了督察工作水平。


在现代司法证明活动中，物证因其客观性和稳定性而被誉为“证据之王”，并被赋予较高的证明力。司法实务中，“物证为王”已经成为质证和认证环节的金科玉律。然而，与人证不同，物证具有特殊性，它本身并不会“说话”，随意散落或被刻意隐藏在现场角落的物证，更不会自己走上法庭。

某一物证能否成为合法、有效的证据，往往取决于两个关键性的程序环节:一是物证是否被正确地提取、固定、保管和送检。物证在提取、固定、保管、送检环节出现问题，往往导致物证来源不明或者被“污染”。无论是来源不明的物证，还是“被污染”的物证，本质上都是“失真”的证据，不再具有客观性和真实性，最终将丧失证据能力或证明力。二是物证中所蕴含的案件信息能否被正确的“解读”，即物证的鉴定方法和鉴定程序是否科学、合法。不科学的鉴定方法或不合法的鉴定程序，都将极大地折损物证的证明价值。这其中，第一个环节又是重中之重，因为，鉴定不过是对物证所蕴含的案件信息的一种“解读”，若物证本身来源不明或者已经被污染，那么，即便后续的鉴定程序再科学、合法，据此作出的鉴定意见仍属无本之木、无源之水，毫无证明价值。

在中外司法实务中，因为物证的提取、固定、保管或送检环节出现问题，最终导致物证丧失证明力的案例不胜枚举。例如，在美国著名的“辛普森杀妻案”中，被告人辛普森最终得以脱罪的一个重要原因就在于，辩方的法庭科学专家指出警方人员在提取和保管那些现场滴落的血痕的过程中存在严重疏漏(如将本应用来包装干血痕样本的纸袋用于包装那些新鲜血痕，极易使血痕受到污染)，以致该物证的证明力被严重削弱。再如，我国前段时间引人注目的“王朝案”，该案本为一起普通的入户抢劫案，之所以历经一审、二审、再审、提审、再审，耗时五年反复审理，并引发媒体和舆论的广泛质疑，主要原因就在于该案的关键性物证——提取有被告人指纹的红酒瓶来源不明，以致人们对该物证(指纹)的客观性、真实性产生了怀疑，进而动摇了整个案件的定案基础。

实践中，物证的提取、固定、保管和送检环节，因为缺乏相关证明或记录而出现来源不明的情况，已经成为我国司法实务中一个比较常见和突出的问题。无论是在公诉环节还是审判环节，经常会遇到侦查机关移送的在卷物证因为缺乏相关证明或记录而来源不明，以致关键物证产生瑕疵，无法形成定案所需的证据锁链。根据2010年颁布实施的《办理死刑案件证据规定》第9条的规定:“经勘验、检查、搜查提取、扣押的物证、书证，未附有勘验、检查笔录，搜查笔录，提取笔录，扣押清单，不能证明物证、书证来源的，不能作为定案的根据。……对物证、书证的来源及收集过程有疑问，不能作出合理解释的，该物证、书证不能作为定案的根据。”在司法实务中，一些经验丰富的辩护律师往往据此而形成了一套“迂回突袭”的辩护策略，即不直接攻击控方物证本身的证明力，而是围绕物证的提取、固定、保管和送检环节的瑕疵做文章。因为，一旦证明侦控方在物证的提取、固定、保管和送检环节存在问题，则控方精心构筑的物证防线将不攻自破。

笔者认为，上述实务问题的存在，一定程度上可以归咎于传统证据学对物证概念的狭义定义。在我国传统证据学理论体系中，往往在狭义上将“物证”定义为“以其外部特征、存在场所和物质属性证明案件事实的实物和痕迹”。站在静态的学理层面而言，这一定义并无任何不当之处。然而，若从动态的、实务的角度而言，这一定义却因为过于关注实物或痕迹本身，忽略了实物和痕迹的提取、固定、保管和送检环节的重要性，而容易在司法实务中形成一种错误导向:负责取证的侦查机关及其工作人员，往往只重视对实物和痕迹的收集，而忽略了物证提取、固定、保管和送检环节的规范性，结果导致物证因为来源不明或被污染而产生瑕疵，证明价值严重受损。

基于此，笔者在此尝试提出“大物证”的概念。所谓“大物证”，就是将物证理解为一个“证据群”，而不单单是实物或痕迹。“大物证”的概念，强调将物证理解为是一个由多个法定证据种类组合而成的大证据单位。除了用作证据的实物或痕迹本身外，记录其提取、固定、保管和送检环节的证明性文件，如勘验笔录、检查笔录、提取笔录、搜查笔录、扣押清单等，本身是为证明实物或痕迹的客观性、真实性而设。因此，事实上亦构成了物证概念的一部分，在实务运作(取证、举证、质证和认证)中应当将其与实物或痕迹视作一个整体单元或单位看待。

客观地说，“大物证”概念的提出，并非学理上的独创，而是有着实在法(刑事诉讼法)上的依据。刑事诉讼法第48条之所以将“勘验、检查笔录”以及“搜查、扣押笔录”等列为一项法定证据种类，其目的正是为确保物证来源的真实性和客观性。因为，无论是勘验、检查笔录还是搜查、扣押笔录等，本身在证据学上并没有独立的证明价值，刑事诉讼法之所以将其单列为一项法定证据种类，一方面旨在昭示立法者对物证来源真实性、客观性和合法性问题的重视，为此，立法者不惜将记录和反映物证提取、固定、保管和送检过程的勘验、检查笔录、搜查、扣押笔录等单列为一种法定证据种类，以此确证物证来源的真实性、客观性和合法性;另一方面立法者将勘验、检查笔录、搜查、扣押笔录等单列为一种法定证据种类，也是在提示司法实务部门，不仅应当重视对物证的收集，亦应当重视对物证提取、固定、保管和送检过程的记录和证明，因为两者事实上是一体的、不可分割且缺一不可。这一立法理念与“大物证”概念的宗旨和主张无疑是完全契合的。

之所以提出“大物证”的概念，根本目的是希望在司法实务中提倡并形成一种指导调查、收集、审查、判断证据的新观念:

其一，对于取证环节而言，“大物证”的概念和观念，要求侦查机关在侦查作业时，以“大物证”为单位或单元进行取证。不仅应当重视对实物和痕迹的收集、提取，更应当注意对物证提取、固定、保管和送检环节的记录，准确、及时、合法地制作勘验笔录、检查笔录、提取笔录、搜查笔录、扣押清单等，形成以物证为中心的“证据群”。

其二，对于举证环节而言，“大物证”的概念和观念，要求公诉部门在举证和示证时，以“大物证”为单位或单元进行作业。为此，公诉方不仅应当出示作为证据的实物、痕迹本身，而且应当出示物证的勘验、检查笔录、提取笔录、搜查笔录、扣押清单等，以证明物证来源的真实性和合法性;在辩护方提出异议的情况下，公诉方还应当出示物证的保管和送检手续，以证明物证在保管和送检流程中的规范性，以确证物证未被污染。

其三，对于质证和认证环节而言，“大物证”的概念和观念，要求办案部门在审查、判断证据时，以“大物证”为单位或单元进行作业，将“大物证”作为一个“证据群”从整体上展开审查、判断。为此，办案部门不仅应当注意对实物和痕迹(包括鉴定意见)的审查，更应当重视对物证来源和保管、送检环节的审查，只有来源明确，保管、送检手续规范的物证，才能作为定案的根据。对来源不明或者保管、送检环节不规范的物证，应当要求侦查机关予以补正或者作出合理解释，无法补正或作出合理解释的，该物证不得作为定案根据。

(作者为四川大学法学院教授、博士生导师)