土地问题是农村最核心的问题，它不仅关系着我国农业发展，更是影响现阶段社会稳定的一个重要因素，如果妥善处理好此类案件，对于稳定社会，促进经济发展具有积极作用。笔者就当前审理涉及几个问题进行分析，以便在审判实践中准确把握。

　　一、农村土地承包合同存在的问题及完善

　　土地承包合同作为当事人的合意行为，不论从合同签订、合同内容，还是从合同履行上看，都应当严谨、合法，但在实践中，存在种种问题。一是从合同签订主体看，承包经营权流转主体不合法、不规范，导致双方主体资格混乱。二是从合同签订内容看：1、标的不明确，如土地、果园四至不明；2、承包基数及承包费交款时间掌握不好，发包前未作充分的可行性论证，仅凭少数人粗浅体会或者对市场变化因素估计不足，基数过高影响承包者生产积极性，导致合同履行不能或基数过低引起群众红眼病，影响社会稳定；3、违约条款约定不合法，约定的违约金数额过高或过低，起不到惩罚作用。三是从合同形式看不具体、不完善，农村承包合同一般要求订立书面合同，但由于农村文化水平、法律知识、实践经验有限，相当一部分合同条款不全，权利义务约定不明，有的只是村干部口头说了算，没有书面合同，有的村干部不把合同当回事，随手丢弃，一旦发生纠纷，无据可查。四是发包程序上不规范，根据《农村土地承包法》第十八条规定，“承包方案应当依法经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上的成员或者2/3以上村民代表的同意”，但在实践中缺乏有效的监督机制，有些达不到法定人数，有些不召开村委会，还有的不征得村民代表同意，造成群众缠诉上访。五是从合同履行上看，违背诚实信用原则，有的承包人不按期缴纳承包费；有的承包人掠夺性经营，破坏土地种植条件；有的承包人未经发包人同意随意转包，而发包方也以各种理由随意解除合同，随意提高承包费，影响了合同的有效履行。

　　根据上述种种情况，笔者认为，应实行土地承包合同备案审查制度。我国《土地承包法》第二十二条规定，“承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”，第二十三条规定，“县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记到册，确认土地承包经营权”。为完善农村土地承包关系，维护发包方和承包方合同的稳定性及双方利益，应由乡（镇）人民政府农村经营管理部门对合同进行审查备案制度，未经该部门审查的，人民政府不予颁发农村土地承包经营权证书。

　　二、民主议定原则对土地承包合同效力的影响

　　《村民委员会组织法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》对农村重大承包事项都规定了民主议定原则，其法理基础是土地的所有权必须依照所有权人集体意志行事。近几年，从我院审理的土地承包案件来看，有三成为村民委员会主任一人签订合同，未经民主议定原则。作为土地管理者的发包方违反法律这一强制性规定，人民法院应当认定该承包合同无效。根据最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》第二条、第二十五条规定，“承包合同签订满一年或虽未满一年，但承包人已实际进行了大量投入的，人民法院不因发包人违反法律规定的民主议定原则越权发包而认定该承包合同无效，但可对合同有关内容适当调整。”该规定适用于发包方所属的半数以上村民以发包方为被告要求确认合同效力而提起的诉讼。该条“一年”的期限为除斥期间，也就是说，只要在承包合同签订后一年内没有提起诉讼，人民法院就不能再以此理由认定为合同无效。该解释规定的“适当调整”也是以合同有效为前提，对无效合同没有必要进行事后调整。

　　三、情势变更原则在土地纠纷案件中的体现

　　《合同法司法解释二》第二十六规定，合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的，非不可抗力造成的部署与商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或解除。最高人民法院《关于审理涉及土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条规定：“因承包方不收取流转价款或者向对方支付费用的约定产生纠纷，当事人协商变更无法达成一致，且继续履行又显示公平的，人民法院可以根据发生变更的客观情况，按照公平原则处理。”通过上述司法解释可知，情势变更原则是合同法上一项重要的抗辩原则。农村土地承包纠纷案件属于合同法的范畴，在合同履行过程中，因订立期限较长，承包人投入较大，各种客观情况发生可能性极大，如物价增高、通货膨胀等，审理土地纠纷案件适用情势变更原则更能够体现公平正义，更能够稳定农村生产生活秩序，消除当事人之间的利益不平衡性和对抗性，有利于社会和谐。

　　四、关于《土地管理法》第十六条的理解和适用

　　《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”关于土地权属争议，本条规定了三种解决的办法：一是争议发生后先由当事人之间进行协商解决。所谓协商，就是指土地所有者或者使用者权属发生争议后，在自愿互谅的基础上直接进行磋商，自行解决。如果协商不成，或者协商达成协议一方反悔，他方可提请人民政府处理。二是当事人协商不成由人民政府处理，单位之间争议由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间发生争议由乡级人民政府或者县级人民政府处理。人民政府收到争议案件后，一般先进行调解，调解不成进行行政裁决。三是当事人对有关人民政府处理决定不服，可以自接到处理决定通知之日起三十日内向人民法院起诉。

　　此类诉讼到底是民事诉讼还是行政诉讼不能一概而论，应区别情况。《最高人民法院关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干意见（试行）》中受案范围第七条规定，“公民、法人或者其他组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等自然资源的所有权或使用权归属的处理决定不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应作为行政案件受理。”由此可见，需要由人民政府确认所有权、使用权归属的，属于行政案件，一方对行政裁决不服，向人民法院提出行政诉讼。如果土地权属已明确，侵犯土地所有权和使用权的争议纠纷，应该向人民法院提起民事诉讼。此外，还需要说明的是，《土地管理法》第十六条第三款规定，如果有关当事人的土地所有权或使用权归属需要先由人民政府确定的，人民政府处理是提起民事诉讼的前置程序。没有经过这个前置程序，人民法院不予受理。

　　五、关于对《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第十八条和第四十八条的理解和适用

　　《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第十八条规定：“农村土地承包经营纠纷申请仲裁的时效期间为二年，自当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算。”根据《物权法》的有关精神，农村土地承包合同属于用益物权，该纠纷不适用于诉讼时效，故此时效期间为除斥期间。

　　本法第四十八条规定：“当事人不服仲裁裁决，可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉，逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。”2009年6月27日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》,该法明确规定，农村土地承包经营纠纷包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。发生农村土地承包经营权的纠纷，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡镇人民政府等调解，当事人和解、调解不成，或者不愿意和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁。该法的实施，为农村多元化解决土地矛盾纠纷建立了良好的机制。农村土地承包仲裁委员会面向农村，快速解决纠纷，灵活简便，是农村土地纠纷很好的解决途径，同时也避免大量的土地纠纷案件涌向法院，建议先引导矛盾双方当事进行仲裁，对仲裁不服可向人民法院提起诉讼，此类诉讼应为民事诉讼。

　　（作者单位：河北省广宗县人民法院）
广东省汕头市劳动和社会保障局、汕头市财政局


汕头市劳动和社会保障局汕头市财政局印发《汕头市职业介绍补贴申领和拨付办法》和《汕头市再就业职业培训补贴申领和拨付办法》的通知

汕劳社〔2003〕130号


各区县劳动和社会保障局、财政局，市直有关单位：
现将《汕头市职业介绍补贴申领和拨付办法》和《汕头市再就业职业培训补贴申领和拨付办法》印发给你们，请认真贯彻执行。



汕头市劳动和社会保障局 汕 头 市 财 政 局

二○○三年八月二十八日


汕头市职业介绍补贴申领和拨付办法

根据《中共汕头市委、汕头市人民政府关于促进下岗失业人员再就业工作的意见》（汕市发〔2003〕4号）、《转发劳动保障部等十一个部门关于贯彻落实中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知若干问题的意见》（粤劳社〔2003〕41号）和《广东省失业人员职业介绍和职业培训补贴申领和拨付办法》（粤劳社〔2003〕61号）的有关规定，为鼓励各类职业介绍机构向用人单位推荐本市下岗失业人员就业和再就业，特制定本办法。
一、补贴对象
经市劳动保障行政部门核准并颁发《职业介绍许可证》的各类职业介绍服务机构，凡成功推荐本市城镇登记失业人员和企业下岗职工（以下简称下岗失业人员）就业的，都可以享受职业介绍补贴。
二、补贴条件
本市职业介绍机构成功推荐本市下岗失业人员到本市用人单位就业并签订一年以上劳动合同。如从事无固定单位等灵活就业的须持有效证明（如劳务协议，失业人员和雇主提供的证明等）。
三、补贴标准
每成功推荐1名下岗失业人员就业，发给150元的职业介绍补贴。
四、申领补贴时间
申领职业介绍补贴的时间为每季第一个月的1-10日（节假日顺延）。
五、申领、审核和拨付补贴程序
（一）提供材料。职业介绍机构须持下列材料向市或区、县劳动保障部门提出申请补贴：
1、《汕头市职业介绍补贴申请表》；
2、《再就业优惠证》复印件或《失业证》复印件；
3、《职业介绍推荐信》复印件；
4、职业介绍机构成功推荐下岗失业人员就业花名册；
5、《职业介绍许可证》复印件；
6、职业介绍机构在银行开立的基本帐户复印件；
7、用人单位与下岗失业人员签订、经劳动保障部门鉴证的《劳动合同书》或《劳务协议》及有效证明的原件和复印件；
8、劳动保障部门要求提供的其它材料。
（二）审核拨付。
1、市属职介机构成功介绍城镇失业人员和市属企业下岗失业人员到市劳动保障部门申报；区、县属职介机构成功介绍城镇失业人员和区、县属企业下岗失业人员到区、县劳动保障部门申报；如市、区、县属职介部门交叉介绍市、区、县属企业下岗失业人员的按企业归属管辖申报。
2、市或区、县劳动保障部门在接到职业介绍机构申请后，对职业介绍机构提供的有关材料进行核对。审查后，在《汕头市职业介绍补贴申请表》上加具意见，并将申请表和有关材料转送同级财政部门。审查和转送同级财政部门的时间为5个工作日。
3、市或区、县财政部门在接到同级劳动保障部门转来的职业介绍补贴申请表和有关材料后，在30日内完成职业介绍补贴的核定拨款工作，并将职业介绍补贴款直接划入职业介绍机构在银行开立的基本帐户，同时将结果通知同级劳动保障部门。
六、补贴资金支付来源
职业介绍机构成功介绍本市市属企业下岗失业人员就业的补贴款由市财政专项资金支付；成功介绍区、县属企业下岗失业人员就业的补贴款由区、县财政专项资金支付；凡成功介绍城镇登记失业人员就业的按职介机构归属分级支付。
七、其它
（一）在申请职业介绍补贴时，每位下岗失业人员只能享受一次职业介绍补贴，不得重复计算申报。
（二）职业介绍机构要如实提供材料，不得弄虚作假。一经发现有骗取职业介绍补贴行为，由劳动保障部门追回其非法所得。情节严重的，按有关规定追究其法律责任。
（三）对申请手续和相关材料不齐全的职业介绍机构，不给予职业介绍补贴。
八、本补贴办法由市劳动和社会保障局、市财政局负责解释。




汕头市再就业职业培训补贴申领和拨付办法

根据《广东省失业人员职业介绍和职业培训补贴办法》（粤府〔2002〕38号）、《广东省失业人员职业介绍和职业培训补贴申领和拨付办法》（粤劳社〔2003〕61号）、《中共汕头市委、汕头市人民政府关于促进下岗失业人员再就业工作的意见》（汕市发〔2003〕4号）等有关规定，结合我市实际，制定本办法。
一、补贴对象与条件
（一）补贴对象：
对持有本市《再就业优惠证》的下岗失业人员及持《失业证》的城镇由就业转失业人员进行培训的定点培训机构。
（二）补贴条件：
必须同时符合以下4个条件:
1、劳动保障部门审核批准的定点培训机构;
2、培训了持本市《再就业优惠证》的下岗失业人员或持本市《失业证》的城镇由就业转失业人员;
3、与劳动保障部门签订培训协议书，并按要求完成教学任务;
4、符合劳动保障部门规定的其它条件。
二、补贴标准：
职业培训的补贴标准按《广东省失业人员职业介绍和职业培训补贴办法》（粤府〔2002〕38号）执行。即依据物价部门核定的培训项目收费标准和我市上年度职工平均工资水平确定：一般工种补贴标准不超过600元；劳动力市场紧缺工种补贴标准不超过800元。
三、申领补贴时间
定点培训机构申领培训补贴时间为每月10日前。
四、申领拨付程序
（一）提供有关材料。
1、《社会办学许可证》复印件;
2、定点培训机构与劳动保障部门签订的《职业培训协议书》(原件和复印件);
3、定点培训机构开户银行帐号(复印件);
4、《汕头市下岗失业人员职业培训补贴申请表》（盖章）一式3份。定点培训机构上报时应将持《失业证》、《再就业优惠证》的参培人员分开，并按市直、各区(县)等分别填报；
5、《汕头市下岗失业人员职业培训补贴人员名册》（盖章）一式3份，定点培训机构应按类别(将持《失业证》或《再就业优惠证》人员名册)，并附参培人员的《失业证》或《再就业优惠证》（原件和复印件）；
6、参培人员所领取的国家《职业资格证书》或《广东省职业技能培训结业（岗位）证书》、《汕头市职业技能培训毕（结）业证书》（原件和复印件）；
7、劳动保障部门要求提供的其它材料。
（二）审核拨付。
1、审核。市或区、县劳动保障部门在接到申请后，对承担再就业培训的定点培训机构提供的有关材料进行审核。审核程序：（1）在参培人员的《失业证》、《再就业优惠证》原件扉页上加盖"××年度再就业职业培训补贴"专用章；（2）收取在《汕头市下岗失业人员职业培训补贴申请表》和《汕头市下岗失业人员职业培训补贴人员名册》等原件各一式3份，及《失业证》或《再就业优惠证》、《职业资格证书》或《结业证》等材料复印件；（3）市或区、县劳动保障部门对有关材料审查后，在审查表上加具审核意见。审核完毕转送同级财政部门。审核传送时间为5个工作日，即从当月11日起开始计算。
2、拨付。市或区、县财政部门核定拨款。市或区财政部门在接到同级劳动保障部门转来的再就业职业培训补贴有关材料后，在当月25日前完成审核，于当月底前完成拨款工作，并将职业培训补贴金额直接划入定点培训机构开设的银行户头。同时，将审核结果通知同级劳动保障部门。
五、补贴资金支付来源
（一）培训持有《失业待遇证》且在领取失业保险金期间、属市直、金平、龙湖、濠江同一社保基金统筹区的失业人员，其职业培训补贴资金按规定从市失业保险基金中列支。培训持《失业待遇证》且在领取失业救济金期间属澄海、潮阳、潮南区和南澳县社保基金统筹区的失业人员，其职业培训补贴资金由所在区县按规定在失业保险基金中列支。
（二）培训持《再就业优惠证》的市直下岗职工或持《失业证》的由就业转失业的人员（不在领取失业救济金期间），其职业培训补贴资金，从市再就业专项资金列支。培训了金平、龙湖、濠江、潮阳、潮南、澄海区和南澳县持《再就业优惠证》的下岗职工或持《失业证》的当地就业转失业的人员（不在领取失业救济金期间），其职业培训补贴资金由所在区县从再就业专项资金中列支。
六、补贴执行期限
本办法规定的我市下岗失业人员职业培训补贴，暂定执行至2005年12月31日。
七、其它
（一）我市下岗失业人员持有《失业证》或《再就业优惠证》只有享受一次减免费的职业培训，不得重复申请。
（二）定点培训机构要如实提供材料，不得弄虚作假。对提供虚假资料，骗取职业培训补贴或拒绝为下岗失业人员提供职业培训服务的单位，由劳动保障部门责令其改正，追回全部非法所得，情节严重的，取消其定点培训资格，并追究当事人和领导的责任；对触犯刑律的，交由司法机关依法处理。
（三）劳动保障部门、财政部门、社会保险经办机构不按本办法规定程序审核申请、拨付资金或挤占挪用资金的，由其上级部门责令改正，情节严重者，追究当事人及领导责任。
（四）本办法由市劳动保障部门、市财政部门负责解释。