政府采购邀请招标谨防“黑箱操作”

作者：谷辽海
来源：中国经济时报
http://finance.sina.com.cn
发表时间：2005年08月16日 09:07

　　邀请招标?Selected Tendering Procedure?又称“选择性招标”，是WTO《政府采购协定》所规定的招标方法之一，为国际公共采购的通行做法，是指采购人向特定的部分供应商发出投标邀请，收到邀请的供应商可以参加政府采购活动进行投标竞争的一种采购方法。

其招标程序的主要内容有：发出投标邀请和招标文件、投标预备和呈递投标文件、接标和开标、专家评标、定标和授标，等等。我国《招标投标法》、《政府采购法》均移植了国际上邀请招标规则的一小部分内容，也确定为非公开招标采购方式之一。

　　根据我国财政部统计，2004年采用邀请招标采购方式进行采购的规模为234.3亿元，占采购总规模的11%。可见，邀请招标与其它采购方式一样，在我国公共采购领域里得到了广泛应用。尽管如此，由于我国立法未能全面理解国际上邀请招标采购方式，没有全部采纳这一采购方式的国际规则，导致我国公共采购领域在适用这一采购方式时普遍存在黑箱操作现象。其存在的主要问题如下：

　　其一，邀请招标在两部法律中存在主观随意性。邀请招标为我国两部公共采购法所规定的招标方法之一，《招标投标法》未规定适用情形，从而为采购人提供了采购方式的任意选择空间。《政府采购法》虽规定了货物或者服务适用邀请招标的前提条件，但同样赋予采购主体较大的自由裁量权。根据后一部法律，可以适用邀请招标的情形是：货物或服务具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。虽然后一部法律对采购人的选择权进行了限制，但两部法律毕竟都是属于同一位阶的，又都是规范公共采购行为的。采购人完全可以合法地避开后一部法律对邀请招标的适用情形，从而也就不受任何条件的约束。即使选择后一部法律，适用邀请招标的条件同样具有弹性。比如，我们怎么样来界定采购对象有着“特殊性”？又如何去确定“比例过大”？等等。这些因素只能是采购人的主观判断。

　　国际上对邀请招标有着非常严格的限制性规定，即：实施政府采购制度的国家指定一个审批机关批准后，采购人如出于节省开销和提高效率的理由认为事出必要，可按照规定采用邀请招标方法进行采购，但以下列情况为限：所需货物、工程或服务由于其高度复杂或专门性质，只能从有限范围的供应商或承包商处获得；研究和评审大量投标书所需时间和费用与拟采购货物、工程或服务的价值不成比例。

　　二其，邀请招标的决定权和审批标准不确定。首先，适用邀请招标采购方式的审批机关，我国两部法律所规定的内容是冲突的。依照招标投标法，国家发改委确定的国家重点项目和省、自治区、直辖市人民政府确定的地方重点项目不适宜公开招标的，经国家发改委或者省、自治区、直辖市人民政府批准，可以进行邀请招标。而非重点项目是由相关的行政机关审批的。根据政府采购法，因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。其次，两部法律都没有明确审批的程序和标准。主管机关接到采购人选择采购方式的申请后，许可或不许可邀请招标、依据什么样的法定标准进行审批、依照什么样的程序、在什么时间内决定等内容，在现行的法律中找不到确定的依据。实践中，采购方式的审批几乎不存在任何的难度，且许多采购机构都是在完成采购任务后再去补办一个手续，随意性非常大。

　　其三，邀请招标程序存在立法缺位。不论是我国《招标投标法》还是《政府采购法》，邀请招标如何在实践中操作，两部法律均无详细的程序性规定。根据前一部法律，采购人采用邀请招标方式的，应当向三个以上具备承担招标项目的能力、资信良好的特定的法人或者其他组织发出投标邀请书。投标邀请书应当载明招标人的名称和地址、招标项目的性质、数量、实施地点和时间以及获取招标文件的办法等事项。后一部法律则更加言简意赅，仅仅用一个条款规定邀请招标的程序，即货物或者服务项目采取邀请招标方式采购的，采购人应当从符合相应资格条件的供应商中，通过随机方式选择三家以上的供应商，并向其发出投标邀请书。可见，两部法律仅仅规定了发标程序，后续的程序性内容即接标、开标、评标、定标、授标等环节均无操作规程，也无相互衔接和前后照应的内容。这一方面为采、供双方串标、陪标等违法行为创造了法定的机会；另一方面，也与国际上邀请招标的采购规则大相径庭。

　　根据上述，我国的邀请招标不论是在立法还是实践中均存在许多不容忽视的问题。近几年，尤其是《政府采购法》颁布实施后，为了对公共采购市场实施有效管理，争取各自的主管权力，国家发改委、财政部竞相颁布系列有关货物、工程、服务等方面的招标投标办法。这些行政规章的内容除了相互之间存在严重冲突之外，几乎都侧重于规范公开招标的操作规程，对于邀请招标的规定寥寥无几。为此，我们的立法机关应该全面、深入地了解和借鉴国际规则。(16）


（注：本文作者谷辽海为北京市辽海律师事务所主任、高级律师）


新疆维吾尔自治区人大常


新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会人事任免办法
新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会



《新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会人事任免办法》已由新疆维吾尔自治区第九届人民代表大会常务委员会第十次会议于1999年7月30日审议通过。现予公布，自公布之日起施行。

第一章 总 则
第一条 为了保障自治区人民代表大会常务委员会（以下简称自治区人大常委会）依法行使人事任免权，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国人民法院组织法》
、《中华人民共和国人民检察院组织法》、《中华人民共和国法官法》、《中华人民共和国检察官法》和《全国人民代表大会常务委员会关于新疆维吾尔自治区生产建设兵团设置人民法院和人民检察院的决定》，结合自治区实际，制定本办法。
第二条 自治区人大常委会任免、决定任免、决定代理、批准任免，撤销地方国家机关工作人员职务，接受自治区人民代表大会选举和常委会任命的地方国家机关工作人员的辞职等，均适用本办法。
第三条 自治区人大常委会任免地方国家机关工作人员，坚持任人唯贤、德才兼备、注重实绩的原则和干部革命化、年轻化、知识化、专业化的要求，严格依照法定程序进行。

第二章 任免范围
第四条 在自治区人民代表大会闭会期间，自治区主席、自治区高级人民法院院长、自治区人民检察院检察长因故不能担任职务的时候，由主任会议提名，分别从自治区人民政府、自治区高级人民法院、自治区人民检察院副职人员中决定代理主席、代理院长、代理检察长。如从不是副
职的人员中决定代理，可根据推荐机关建议的人选，由主任会议提名，先决定任命为副主席、副院长、副检察长，再决定其为代理主席、代理院长、代理检察长。代理主席、代理院长、代理检察长，行使职权到下一次自治区人民代表大会选出新的主席、院长、检察长为止。决定的代理检察
长分别报最高人民检察院和全国人大常委会备案。
第五条 在自治区人民代表大会闭会期间，自治区人大常委会主任因健康等情况不能工作或者缺位的时候，根据主任会议的提名，由自治区人大常委会在副主任中推选一人代理主任的职务，直到主任恢复健康或者自治区人民代表大会选出新的主任为止。
第六条 在自治区人民代表大会闭会期间，根据自治区主席的提名，决定任免个别自治区副主席。
根据自治区主席的提名，决定任免自治区人民政府秘书长、厅长、委员会主任等政府组成人员。
第七条 根据主任会议提名，决定任免和田、喀什、阿克苏、哈密、吐鲁番地区（以下简称五地区）中级人民法院院长。
根据自治区高级人民法院院长的提请，任免自治区高级人民法院和五地区中级人民法院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员；新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院（以下简称兵团分院）院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员，新疆维吾尔自
治区生产建设兵团中级人民法院（以下简称兵团中院）院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员。
第八条 根据自治区人民检察院检察长的提名，决定任免自治区人民检察院分院检察长。
根据自治区人民检察院检察长的提请，任免自治区人民检察院和自治区人民检察院分院副检察长、检察委员会委员、检察员以及自治区人民检察院设置的监狱检察院检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员；新疆维吾尔自治区生产建设兵团人民检察院（以下简称兵团人民检察院）
检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员，新疆维吾尔自治区生产建设兵团人民检察院分院（以下简称兵团人民检察院分院）检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员。
第九条 自治州、设区的市、自治区直辖市和五地区所辖县（市）人民检察院检察长，在本级人民代表大会选出或罢免后，由自治区人民检察院检察长提请自治区人大常委会批准。未批准以前，仍由原任检察长履行职责。
第十条 根据主任会议提名，任免自治区人大常委会副秘书长，各工作机构主任、副主任，自治区人大常委会地区工作委员会主任、副主任、秘书长、委员。
第十一条 根据主任会议提名，通过自治区人大常委会代表资格审查委员会主任委员、副主任委员、委员人选。代表资格审查委员会的组成人员，应从常委会组成人员中提名。

第三章 任免程序
第十二条 提请自治区人大常委会任免、决定撤职、批准辞职的人员，由提请人书面提出议案，在常委会举行会议十五日前，以维、汉两种文字送交常委会负责人事任免工作的机构。
提请任命、决定任命、决定代理、批准任命的，附拟任命或代理人员的简历和考核材料；合并、增设和名称改变的机构人员的任职，附上级批准的文件；提请免职、决定免职、批准免职的，附拟免职人员的概况和免职理由材料；提请决定撤销职务的，附拟撤销职务人员的有关材料；请
求辞职的由本人向常委会提出书面请求；提请批准辞职的，附请求辞职人员的申请和同级人民代表大会或常委会接受辞职的决定。
自治区高级人民法院、自治区人民检察院提请任命的人员，应当具备法官法、检察官法规定的条件。
第十三条 自治区人大常委会负责人事任免工作的机构对提请审议的人事任免案、撤销职务案进行初步审查，向主任会议提出报告，由主任会议决定是否提请常委会会议审议。主任会议认为必要时，可以由提请人或者提请机关向主任会议介绍拟任免人员、拟撤销职务人员的情况。
对自治区人民政府、自治区高级人民法院、自治区人民检察院提请任命的人员，常委会负责人事任免工作的机构在初步审查中，必要时可以会同有关机关了解情况，听取有关部门和群众意见。
第十四条 自治区人大常委会会议在审议人事任免案、撤销职务案时，提请人或提请人委托的有关部门负责人应到会介绍情况，听取意见，回答询问。
第十五条 自治区人大常委会接到人大代表或人民群众检举、控告被提名任命人员问题的材料，或常委会组成人员认为拟任命人员有需要进一步了解的问题，经主任会议决定，可由提请机关或者提请人向常委会作出书面报告；或由常委会负责人事任免工作的机构会同有关部门一起对检
举、控告的问题进行了解，提出书面报告后，提请下一次常委会会议审议。
第十六条 自治区人大常委会组成人员对个别拟任免人选意见不一致时，由主任会议决定是否付诸表决。
在付诸表决前，提请人或提请机关书面提出撤回人事任免案的，经主任会议同意，常委会会议对该议案的审议即行终止。
第十七条 自治区人大常委会通过人事任免案、撤销职务案时，采用无记名投票（含电子表决器）方式进行。经常委会组成人员同意，也可采用其他方式。常委会组成人员对提请任免的人选可以表示赞成、反对或者弃权。表决人事任免案、撤销职务案须经常委会全体组成人员的过半数
通过。表决结果由会议主持人当场宣布。
第十八条 对自治区人大常委会副秘书长和各工作机构主任、副主任，自治区人民政府组成人员，自治区高级人民法院副院长、审判委员会委员、五地区中级人民法院院长和兵团分院院长、副院长，自治区人民检察院副检察长、检察委员会委员、自治区人民检察院分院检察长、兵团人
民检察院检察长、副检察长的任免，进行逐一表决。
对其他地方国家机关工作人员的任免，进行合并表决。如组成人员对合并表决的人事任免案中个别人选有意见，可就该人选进行单独表决。
第十九条 提请自治区人大常委会决定任命的人选未获通过时，可根据工作需要和本人条件，由提请人向下一次常委会会议继续提名。常委会连续两次表决未获通过的，不得再提名为同一职务的人选。
第二十条 自治区人大常委会向被任命的地方国家机关工作人员颁发任命书。任命书由自治区人大常委会主任署名。
下列人员不发任命书：
自治区代理主席、自治区副主席、自治区高级人民法院代理院长，自治区人民检察院代理检察长，批准任命的自治州、设区的市、自治区直辖市和五地区所辖县（市）人民检察院检察长。
第二十一条 凡须由自治区人大常委会任免和决定撤销职务的地方国家机关工作人员，在常委员会议未通过之前，不得先行到职、离职和对外公布。
第二十二条 经自治区人大常委会任免或撤销职务的地方国家机关工作人员名单，通过新闻媒介向社会公布，并发文通知提请机关，抄送有关机关。
第二十三条 经自治区人大常委会通过的自治区人大常委会代表资格审查委员会主任委员、副主任委员、委员，决定任命的自治区人民政府秘书长、厅长、委员会主任，五地区中级人民法院院长，自治区人民检察院分院检察长，任期至自治区人民代表大会届满。换届后，分别由主任会
议或提请机关提请自治区新一届人大常委会第一次或第二次会议审议任命。
由常委会任命的其他地方国家机关工作人员，在自治区人民代表大会换届后职务未变动的，不再重新任命。
第二十四条 由自治区人大常委会任命、决定任命、批准任命的地方国家机关工作人员，在其任职机构名称改变或者撤销、合并时，原任职务自行免除，不再办理免职手续，须由原提请机关报常委会备案。名称改变或合并后的机构，其地方国家机关工作人员由提请机关提请常委会重新
任命。
第二十五条 由自治区人大常委会任命的地方国家机关工作人员，因工作变动或者任职年龄到限，由提请机关提请常委会免职后，再行离职或者办理离、退休手续。在任职期间逝世的，由原提请任命的机关及时报常委会备案。
第二十六条 由自治区人大常委会任命的地方国家机关工作人员，应保持相对稳定。在任期未满前，非因特殊情况不要变动。确因工作需要进行个别调整时，应按照法定程序进行。

第四章 辞职撤职
第二十七条 在自治区人民代表大会闭会期间，自治区人大常委会的组成人员，自治区主席、副主席，自治区高级人民法院院长，自治区人民检察院检察长，可以向常委会提出辞职，由常委会会议决定是否接受辞职。常委会决定接受辞职后，向下一次自治区人民代表大会备案。接受自
治区人民检察院检察长辞职后，由自治区人民检察院报经最高人民检察院检察长提请全国人大常委会批准。
根据自治区人民检察院检察长的提请，常委会批准自治州、设区的市、自治区直辖市和五地区所辖县（市）人民检察院检察长的辞职。
第二十八条 自治区人大常委会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务；如果担任上述职务，必须向常委会辞去常委会的职务。
第二十九条 在自治区人民代表大会闭会期间，根据自治区主席的提请，决定撤销个别自治区副主席和自治区人民政府秘书长、厅长、委员会主任职务。
第三十条 根据主任会议的提请，决定撤销五地区中级人民法院院长的职务。
根据自治区高级人民法院院长的提请，决定撤销自治区高级人民法院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员职务；决定撤销五地区中级人民法院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员的职务；决定撤销兵团分院院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审
判员职务；决定撤销兵团中级人民法院院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员职务。
根据自治区高级人民法院院长的提请，批准撤换自治州、设区的市、自治区直辖市和五地区所辖县（市）人民法院院长的职务。
第三十一条 根据自治区人民检察院检察长的提请，决定撤销自治区人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员职务；决定撤销自治区人民检察院分院检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员的职务；决定撤销自治区人民检察院设置的监狱检察院检察长、副检察长、检察委员
会委员、检察员的职务；决定撤销兵团人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员的职务；决定撤销兵团人民检察院分院检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员的职务。
根据自治区人民检察院检察长的提请，批准撤换自治州、设区的市、自治区直辖市和五地区所辖县（市）人民检察院检察长的职务。
第三十二条 根据主任会议的提请，决定撤销常委会副秘书长、各工作机构主任、副主任的职务。
第三十三条 自治区人大常委会组成人员五人以上联名，可以提出撤销由常委会任命的地方国家机关工作人员职务的议案，由主任会议决定是否提请常委会会议审议。主任会议决定提请常委会会议审议的，被提出撤销职务的人员可以到会或书面陈述意见；主任会议决定不提请常委会会
议审议的，向提出议案的组成人员予以说明。
第三十四条 由自治区人大常委会任命的地方国家机关工作人员，凡受行政处分的，由处理机关报常委会备案。

第五章 附 则
第三十五条 本办法由自治区人民代表大会常务委员会解释。
第三十六条 本办法自公布之日起施行。《新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会通过人事任免和法规、决议的办法》、《新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会关于地方各级人大常委会工作机构主任、副主任和委员任免的决定》同时废止。



1999年7月30日