福建省三明市人民政府


三明市人民政府文件

明政 [2000]文93号

三明市人民政府印发关于贯彻福建省政府采购管理暂行办法实施意见的通知

各县（市、区）人民政府，市直各部门，各事业单位，各社会团体：

现将《关于贯彻〈福建省政府采购管理暂行办法〉的实施意见》印发给你们，请认真贯彻执行。

二○○○年五月十八日

　

关于贯彻《福建省政府采购管理暂行办法》的实施意见

为了规范政府采购行为，确保我市政府采购工作的顺利实施，根据《预算法》、财政部制定的《政府采购管理暂行办法》和省政府制定的《福建省政府采购管理暂行办法》等法律和行政法规，制定如下实施意见。

一、统一思想，提高认识，加快政府采购制度的实施步伐

实施政府采购制度，对于提高资金使用效益，落实政府重大政策目标和实现政府消费市场化，具有重要的现实意义。各级领导应高度重视，切实把政府采购制度各项工作落实到位。各级政府采购办公室要勇于探索，加强交流和学习，不断总结，提高政府采购质量。

推行政府采购制度是一项社会性极强的工作，各级各部门必须积极地配合和支持。各地应借助各种宣传媒体（如报刊、标语、板报、电视、培训和专门咨询等）进行宣传。形成强大的声势，推动政府采购的顺利实施。

二、政府采购的范围

凡本市的政府机关、事业单位（含企业化管理的事业单位）和社会团体、公共事业使用财政性资金（包括财政预算内资金、预算外资金、单位预算外收入、事业收入以及政府信誉担保的借贷资金和政府性专项资金及其他财政性资金）购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程和服务都必须依照《福建省政府采购管理暂行办法》实行政府采购制度。

三、政府采购管理机构的设置

政府采购是一项复杂的系统工程，涉及面广、工作量大。因此各级必须抓紧组建机构，确保人员到位。县级以上人民政府应设立政府采购委员会，负责审定政府采购政策和协调政府采购的管理工作。市政府设置的政府采购委员会由财政、审计、监察、物价等部门组成，委员会主任由政府领导兼任。政府采购委员会下设政府采购办公室，办公室设在市财政局。市政府采购办公室负责全市政府采购的管理和监督工作。履行下列职责：

1、执行政府采购政策，制定本市政府采购规章。

2、研究确定政府的中长期采购规划，审核汇总年度政府采购计划。

3、管理和监督政府采购活动。

4、收集、发布和统计政府采购信息。

5、组织政府采购人员的培训。

6、审批进入市级政府采购市场的供应商资格。

7、审批社会中介机构取得市级政府采购业务的代理资格。

8、确定并调整市级政府集中采购目录和公开招标采购范围的限额标准。

9、处理市级政府采购中的投诉事项。

10、办理其他有关政府采购事务。

四、政府采购方式

政府采购采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购等方式。采购机关应严格执行政府采购有关法规，根据不同的采购规模、对象、时间要求等，科学地选择采购方式，达到节约采购成本，并适应各种采购的需要。

公开招标采购，是指采购机关或其委托的政府采购业务代理机构（统称招标人）以招标公告的方式邀请不特定的供应商（统称投标人）投标的采购方式。

邀请招标采购，是指招标人以投标邀请书的方式邀请5个以上特定的供应商投标的采购方式。

竞争性谈判采购，是指采购机关直接邀请3家以上的供应商就采购事宜进行谈判的采购方式。

询价采购，是指对3家以上的供应商提供的报价进行比较，以确保价格具有竞争性的采购方式。

单一来源采购，是指采购机关向供应商直接购买的采购方式。

政府集中采购实行政府采购目录制度。属政府采购目录所列项目和规定的限额标准以上的单项及批量采购项目都必须实行政府集中采购。

政府集中采购的方式原则上采用招标采购，但属于下列情形之一的，经政府采购办公室批准，可以采用竞争性谈判采购方式：

1、招标后，没有供应商投标或者没有合格标的的；

2、出现了不可预见的急需采购，而无法按招标方式得到的；

3、投标文件的准备需较长时间才能完成的；

4、供应商准备投标文件需要高额费用的；

5、对高新技术含量有特别要求的；

6、财政部门或政府采购办公室认定的其他情形。

——属于标准规格且价格弹性不大的，经采购办公室批准，可以采用询价采购方式。

——属于下列情形之一的，经采购办公室批准，可以采用单一来源采购方式：

1、只能从特定供应商处采购，或供应商拥有专有权，且无其他替代标的；

2、原采购的后续维修、零配件供应、更换或扩充，必须向原供应商采购的；

3、在原招标目的范围内，补充合同的价格不超过原合同价格的50%的工程，必须与原供应商签约的；

4、预先声明对原有采购进行后续扩充的；

5、采购机关有充足理由认为只有从特定供应商处进行采购，才能促进实施相关政策目标的；

6、从残疾人、慈善等机构采购的；

7、财政部门或政府采购办公室认定的其他情形。

属于通用货物，且在招标后一定的时间内，市场价格未出现变化的情况下，标的与急需采购的项目相符的，经政府采购办公室批准，可以采取跟标采购。

采用招标方式采购的必须严格按照财政部制定的《政府采购招标投标管理暂行办法》的规定和要求执行，在招投标活动中对招标、投标、开标、评标和定标全过程进行严格管理和有效监督。有条件的应建立评委专家库，广泛接受社会的监督。采购机关可以委托具备政府采购业务代理资格的社会中介机构承办政府采购具体事务。

五、政府集中采购的程序

（一）采购需求的申报和确定：采购单位应在正确处理需要和可能的前提下，遵循量入为出的原则提出采购需求，各单位按隶属关系编报采购计划并报送上一级预算管理单位，汇总后报财政部门和政府采购办公室审核。各主管部门应在每季度第一个月十日前将部门该季度采购计划申报表（附所属单位申报表）分别报送财政部门和政府采购办公室各一份。采购申报表经财政部门和政府采购办公室审核批准后列入当年度采购计划才能执行。追加采购计划的，各单位应将财政部门专项批准下达的《追加采购限额预算通知书》和《追加采购计划申报表》在采购前一个月内报送政府采购办公室。政府采购办公室对采购单位采购要求有权作相应的调整，达到控制盲目采购、重复采购的目的。政府采购办公室设立“政府采购资金专户”，实行货款统一支付的管理办法。

（二）采购的运行：

1、采购前的调查和确认。政府采购计划经政府采购办公室批准后，在规定的时间内下达政府采购中心具体实施（未设采购中心的，可直接委托投标中介机构，下同）。采购中心应在采购活动开始前与各采购单位就各采购项目内容进行登记和核实，填写《政府采购计划确认书》或《商品采购委托书》，并实施针对性的调查和采购风险的预测以及制定防范措施。

2、选择采购方式和执行采购。采购中心依照上述有关规定确认采购方式后，报政府采购办公室批准方可执行。采购方式确定后不得在执行过程中自行改变采购方式。如果确有必要改变采购方式，必须报政府采购办公室批准，并及时通知供应商。

3、合同的签订。采购程序完成后采购中心应及时将采购过程和结果报政府采购办公室审查批准后方可签订合同。采购中心负责对中标的供应商和采购单位所签订合同的内容进行确认把关，经政府采购办公室检查认定盖章后，合同生效。

4、合同的履行。合同签订生效后，采购中心开具《政府采购商品调拨验收单》（随同商家发票）给采购单位，货到后采购中心应与采购单位密切配合对采购项目的过程、方式以及验收、结算和效益评估的情况形成的书面报告，送政府采购办公室。货款统一由政府采购办公室根据采购合同和《政府采购商品调拨验收单》内容直接支付供应商、提供劳务者。

六、建章立制，强化政府采购工作的管理监督

财政部制定的《政府采购管理暂行办法》、《政府采购招标投标管理暂行办法》、《政府采购合同监督暂行办法》和省政府制定的《福建省政府采购管理暂行办法》等有关法规，是实施政府采购制度的重要依据，政府采购办公室应依照这些法规并结合本地实际情况，不断制定、完善具体规范，如：政府采购资金的管理、监督；供应商和招投标中介机构准入政府采购市场的管理、监督；政府采购运行程序和方法使用的管理、监督；政府采购合同签订、履行的管理、监督；政府采购统计制度的建立等等，不断提高政府采购的透明度，将政府采购的管理、使用、采购等科学地分离，形成互相制约、互相监督的氛围，逐步扩大采购范围，不断规范采购活动，提高政府采购质量。


【案情】


原告冉启兰农村承包经营户与被告冉隆海农村承包经营户系同一集体经济组织农户。原告在本组承包了一块小地名为“崩都田”，被告也在本组承包了一块小地名为“猪圈下”，双方均持有土地承包经营权合同。原告所持合同上记载的“崩都田”的四至范围包含了被告的“猪圈下”承包地。“猪圈下”承包地长期由被告家庭管理使用。双方为此发生土地承包权属争议。经村、乡调解未果，乡政府农业承包管理委员会于2010年12月6日作出裁决，争议地由被告经营管理。原告不服向法院起诉，要求确认被告的“猪圈下”承包地属于原告“崩都田”的范围，由原告经营管理使用。


【裁判】


一审法院经审理认为，“猪圈下”承包地长期是由被告管理使用，因此，原告不应当享有争议之地的土地承包经营权。法院根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《解释》）第二十条的规定判决驳回其诉讼请求。


原告不服，提起上诉。


二审法院经审理认为，双方的争议焦点为原告是否对争议之地享有承包经营权。首先，从原告持有的土地承包经营权合同来看，上面载明的“崩都田”的土地性质是“田”，而本案诉争之地不是“田”。其次，原告自己认可其承包证上载明的“崩都田”的“田”的四至界限范围内还包括了案外人冉启腾、冉启方的承包地，由此可见，其持有的土地承包经营权合同上对“崩都田”的“田”的四至界限记载并不准确，其具体的承包“田”的权利范围不能以其承包合同上记载的四至界限为准。再次，原告也认可争议之地在被告农村承包合同上载明的“猪圈下”的四至界限内。故此，原告举示的证据不足以证明其对争议之地享有承包经营权。一审判决驳回原告的诉讼请求并无不当。二审法院遂判决驳回上诉，维持原判。


【评析】


从案情可知，本案争议的承包地双方所持承包合同上都有记载，属于家庭承包中的一地数包纠纷。对于本案的判决，虽然一、二审结果相同，但理由却不一样。一审判决根据“承包地长期是由被告管理使用”的事实和《解释》第二十条规定的“合法占有在先”原则，认定被告取得争议地的承包经营权，由此驳回原告的确权请求。二审判决没有直接否定一审的判决理由，而是另辟蹊径，围绕本案的争执焦点，从承包经营权合同以外的事实入手，综合案件的其他相关事实，判定原告主张权属的证据不足，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条“当事人对证据提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果”的规定判决驳回原告的确权请求。


二审虽然维持原判结果，为何没有肯定一审的判决理由？其原因是认为《解释》第二十条不能适用于本案。因为该规定位于该解释第三部分“其他方式承包纠纷的处理”之中，按照“体系解释”即根据法律条文在法律体系上的位置确定它的意义、内容、适用范围、构成要件和法律效果的解释方法，该规定的适用范围为“其他方式承包纠纷的处理”，而不适用家庭承包纠纷案件的处理。对于本案的处理，二审根据案件的实际情况，从承包合同以外寻找突破口，综合案件的其他事实判定原告举证不足，根据诉讼法规定的证据规则让原告承担不利的法律后果，判决结果及其理由无可厚非。然而，如果没有其他事实以供旁证，只有双方所持的承包合同，法官如何判定呢？两个承包合同均属合法有效，法官不能判双方都承包，也不能判双方都不承包，更不能拒绝裁判。


在此情况下，笔者主张将《解释》第二十条作为处理家庭承包中一地数包纠纷案件的法律根据不失为有效途径。该条文规定：“发包方就同一土地签订两个以上承包合同，承包方均主张取得土地承包经营权的，按照下列情形，分别处理：（一）已经依法登记的承包方，取得土地承包经营权；（二）均未依法登记的，生效在先合同的承包方取得土地承包经营权；（三）依前两项规定无法确定的，已经根据承包合同合法占有使用承包地的人取得土地承包经营权，但争议发生后一方强行先占承包地的行为和事实，不得作为确定土地承包经营权的依据。”该条款是关于同一土地上存在两个以上承包合同时，如何确立土地承包经营权效力的规定。其含义是发包方就同一土地签订两个以上承包合同，承包方均主张取得土地承包经营权的，应当按照“合同登记在先”、“合同生效在先”、“合法占有在先”三原则依次适用处理。该规定虽然是处理其他方式承包中一地数包纠纷的法律根据，笔者认为在目前法律尚无明确规定的情况下，可以作为处理家庭承包中一地数包纠纷的法律根据。因为在家庭承包中，同样存在同一土地有两个以上承包合同需要确立土地承包经营权效力的情形。在此情形下，能像本案那样，法官可以根据案件的其他事实确定权属当属幸运。反之，如果从承包合同或者承包经营权证内容以外不能查明案件可供确定权属的其他相关事实，则可能使法官对案件的处理陷入困境之中。因此，将上述规定适用于家庭承包纠纷，按照规定的三个原则处理，既可解决法律漏洞的填补问题，避免法官陷入法律适用的困境；又可免除法官审查案件其他事实的无效周折，提高法官审判家庭承包纠纷案件的效率；还可保证家庭承包纠纷的处理具有明确统一的司法尺度，提升人民法院裁判的公信力。


（作者单位：重庆市第四中级人民法院）