浅议行政处罚中的罚款
湖南省永兴县工商局 刘显桂
罚款是最常见的、最广泛使用的行政处罚，是指行政机关或法律、法规授权的组织以及行政机委托的其他组织责令违法者承担一定的财产给付义务，要求违法者在一定期限内交纳一定数量货币的行政处罚。罚款所得来源一般是被处罚人的合法收入，但在实际情况下一般不认定罚款所得货币来源的合法性，因此，罚款不排除包含非法收入的可能。
一、罚款与其他概念的区别
1、罚款与没收违法所得的区别。罚款与没收违法所得都是行政处罚，都属于财产罚，但罚款一般针对被处罚人的合法收入，非法收入一般不作为罚款的收入，非法收入当然没收或者退还受害者，显然没收违法所得是针对被处罚人的非法收入。
2、罚款与罚金的区别。罚款是对未构成犯罪的违法行为的一种行政处罚，处罚行为主体是行政机关，申请法院强制执行罚款，也不改变罚款是行政行为的性质；罚金是对构成犯罪违法行为的刑事处罚，处罚行为主体是法院。
3、罚款与加处罚款的区别。罚款是对行政相对人拒不履行法律规定作为或不作为义务而采取的一种行政处罚手段，加处罚款是对拒不履行行政机关决定设定财产缴纳新的义务而 强制执行的措施，是一种执行罚，不属于行政处罚的范畴。
二、行政处罚中罚款的定位问题
《行政处罚法》规定了最常见的六种行政处罚，其表述顺序为：(一)警告；(二)罚款；(三)没收违法所得，没收非法财物；(四)责令停产停业；(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照。《行政处罚法》这一排列顺序大致是按处罚的轻重或者说按照行政处罚行为对行政相对人权益影响程度轻重排列的。在这一排列中，罚款的定位有待商榷(暂扣许可证或执照，在实际行政处罚中较少使用，宜作为行政强制措施规定和停产停业的辅助使用)。从法理而言，罚款是相对违法者合法收入的处罚，对既得合法财产产生影响，没收违法所得是收缴违法者不应得的违法收入，违法所得当然没收或者退还受害者，这是对违法者较基本的处罚，因此，就性质而言，罚款处罚比没收违法所得处罚要重；从涉及行政处罚的法律规定来看，有关罚则中，一般表述为先没收违法所得，可再并处罚款，同时《行政处罚法》对没收违法所得行政处罚的设立没有特别限制，而对罚款权的设定有特别的说明，这一角度也反映罚款行政处罚要比没收违法所得行政处罚要重。笔者之所以提出关于罚款在行政处罚种类中排列定位的见解，是为了更好地理解和推定法律。
三、关于罚款类比问题
1、关于不能重复使用行政处罚类比。《行政处罚法》规定：“对当事人的同一违法行为不得给予两次以上的罚款的行政处罚。”这里所指的行政处罚是罚款，如果狭义的理解局限于罚款，也就意味可以给予两次以上除罚款以外的其他行政处罚，如给予两次行政拘留，这显然是违背《行政处罚法》精神的。笔者理解，“不得给予两次以上的罚款的行政处罚”应当推定包括罚款和罚款以上的行政处罚，不包括罚款以下的行政处罚，罚款和罚款以上行政处罚都不得重复使用，这样的理解更为准确。按前述所述关于处罚轻重排列顺序，笔者认为对当事人同一违法行为处罚没收违法所得后，如果发现有新的违法所得，可再次实施没收违法所得的行政处罚。
2、关于申请听证适用范围类比。《行政处罚法》规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”申请听证是法律给予当事人保护自身权益的途径，从立法本意而言，申请听证适用范围主要是指对当事人权益影响较大的可能行政行为。在这一条款中明文列举了听证范围，但用了一个“等”字，由于汉语文字的复杂性，“等”字可能是“等外等”，也可能是“等内等”。《行政处罚法》在这里出现了一个含糊表述，因而在实际执行中就造成了理解上的分歧。如2005年3月23日和4月27日《法制日报》报道江苏省苏州市工商局没收一企业违法所得68万元，因未举行听证被法院一审判决予以撤消。法院审判的依据是最高人民法院关于没收较大金额财产应当适用听证程序的答复。最高人民法院的答复应作为下级法院办案依据，但不能作为行政机关的执法依据，但实际上对行政机关行政执法会产生影响。最高人民法院这一答复的准确性值得推敲。该案中争论的焦点表面上是《行政处罚法》中关于听证适用范围表述中的“等”是“等外等”还是“等内等”，其实不然，这涉及的是一个类比解释的问题。笔者认为，法律意义上的“等”一般是“等外等”，“等外等”的类比应该包括与明文列举范围相当或者甚于列举范围的情形，《行政处罚法》听证范围适用推定应考虑较大数额罚款和较大数额没收违法所得在处罚性质上孰重孰轻。如前面所述，较大数额罚款应重于较大数额没收非法所得，因此，尽管最高人民法院“答复”有其合理的一面，但超越了法律而进行类比解释。
3、关于行政处罚执行中罚款类比。人们通常所说的“罚款”，是概指罚没款，即包括罚款和没收违法所得款，法律表述应该是明确的，但个别情况也有含糊的。《行政处罚法》第六章中表述的罚款是隐含没收违法所得的，如“不得自行收缴罚款”、“当场收缴罚款”、“当事人有权拒绝缴罚款”、“收缴罚款的机构”等表述中都隐含有没收违法所得的意思，却没有表述清楚。又如该法规定当事人逾期不履行行政处罚决定的，到期不缴罚款的，可以按罚款的百分之三加处罚，可将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款。这里指的“罚款”也应该隐含没收违法所得，否则，是不合情理的。
在实际法律中，有时法律条文字面表述不可能完全反映立法本意的全部，有时行政机关、行政相对人、审判机关也存在对法律理解的差异，因而在执行中必然出现争议。作为行政机关应全面把握立法本意，准确理解法律和慎用法律类比，在适用法律时如出现争议，应尽可能地站在行政相对人利益的角度理解执行为妙。如前面所述苏州市工商局败诉案，笔者本意认为苏州市工商局在该案中未举行听证不存在在程序上的错误，但由于可能对法律的不同理解，为避免不必要的困扰，可尽可能地给足当事人的权利，在实施没收违法所得行政处罚中，要参照罚款适用听证程序的数额，放宽告知当事人可以申请听证的权利。
关于印发《环境保护科学技术奖励办法》的通知
国家环境保护总局办公厅
环办〔2007〕39号
关于印发《环境保护科学技术奖励办法》的通知
各省、自治区、直辖市环境保护局（厅），国务院有关部门，国家级工业总公司，全国性行业联合会、协会、学会等机构，国家环境保护总局直属单位，国家环境保护重点实验室，国家环境保护工程技术中心，各有关单位：
为进一步规范环境保护科学技术奖励的各项管理工作，促进环境保护科技事业发展，我局对2004年印发的《环境保护科学技术奖励办法》（试行）进行了修订。现将修订后的《环境保护科学技术奖励办法》予以发布，该办法自发布之日起一个月后实施。
附件：环境保护科学技术奖励办法
二○○七年三月二十七日
主题词：环保 科技 奖励 通知
附件：
环境保护科学技术奖励办法
一、总则
第一条 根据国务院《国家科学技术奖励条例》以及科学技术部和国家环境保护总局的有关规定，结合环境保护工作实际情况，制定本办法。
第二条 为了奖励在环境保护科学技术活动中做出突出贡献的单位和个人，调动广大环保科学技术工作者的积极性和创造性，促进环保科技事业发展，根据国家科学技术奖励工作办公室公告（国科奖字第 11 号），设立中国环境科学学会环境保护科学技术奖（以下简称“环保科技奖”）。
第三条 环保科技奖贯彻尊重知识、尊重人才的方针，遵循精神奖励与物质奖励相结合的原则，以精神奖励为主，物质奖励为辅。奖金主要根据自愿原则，由社会、企业等多方面筹集。
第四条 环保科技奖面向全社会，凡涉及环境保护领域科学技术成果的完成单位、组织或个人均可申报。
第五条 环保科技奖的推荐、评审和授奖，实行公开、公平、公正原则，不受任何组织或者个人干涉。
二、组织机构
第六条 设立环境保护科学技术奖励委员会(以下简称“奖励委员会”)，负责对环保科技奖励工作进行指导和监督。奖励委员会主任由国家环境保护总局主管科技的领导担任。
奖励委员会根据每年申报项目情况，聘请环保及相关领域的专家、学者组成当年的环境保护科学技术奖励评审委员会（以下简称“评审委员会”），负责对当年环保科技奖的评审工作。评审委员会主任由国家环境保护总局推荐或提名。
奖励委员会下设环境保护科学技术奖励工作办公室（以下简称“奖励工作办公室”），奖励工作办公室由国家环境保护总局科技标准司和中国环境科学学会工作人员组成，负责环保科技奖励的日常工作。
第七条 奖励委员会主要职责是：
（一）制定或审核有关的管理规定；
（二）聘请具备资格的专家组成评审委员会；
（三）审定评审委员会的评审结果；
（四）研究、解决环保科技奖励工作中出现的其他重大问题。
第八条 评审委员会的职责是：
（一）负责环保科技奖项目的评审工作；
（二）向奖励委员会报告评审结果；
（三）对评审中出现的有关问题进行处理；
（四）对完善环保科技奖励工作提出咨询意见和建议。
评审委员要求具有渊博的专业知识，熟悉国内外环境科学技术发展动态，具备高级以上专业技术职称或相当职务，要求具有公正、公平、实事求是、认真负责的良好职业道德，身体健康，有能力全程参加评审会议。
评审委员会设主任委员。主任委员由国家环境保护总局推荐或提名，并经评审委员会半数以上委员同意方可。
第九条 奖励工作办公室负责环保科技奖日常工作。包括组织申报项目、对申报项目登记、对申报项目文档资料进行形式审查、承担评审会议会务工作、处理异议以及奖励委员会交办的其他事宜。
三、奖励范围和评审标准
第十条 环保科技奖的奖励范围包括：
（一）在环境保护基础研究和应用基础研究领域中，发现或者阐明自然现象特征和规律的，具有重要科学价值并得到科学界公认的科学研究成果；
（二）应用于环境污染防治、自然生态保护和核安全等领域,具有创新性并取得显著效益的产品、技术、工艺、材料等科学技术成果；
（三）为推动环境综合决策，促进环境、经济和社会协调发展，实现决策科学化和管理现代化，在环境保护战略、政策、规划、环境影响评价、核安全审评、标准、监测、信息、环保科普等方面，具有前瞻性、前沿性和创新性、并在实践中得到应用取得良好效果的软科学研究成果；
（四）在应用、推广、转化具有重大市场价值的环境保护应用技术成果中，做出创造性贡献并且取得显著的环境、社会和经济效益的成果；
（五）对引进国外先进环保设备仪器的制造技术，已消化吸收，自主生产出产品，具有较强的示范、带动和推广能力的技术成果；
（六）在华注册的国际组织或机构与中国的组织或机构合作开展环境保护技术研究开发，取得的科学技术成果。
第十一条 环保科技奖每年评审一次，奖励项目分为环境保护技术类研究项目和环境保护软科学类研究项目两类。
环保科技奖评审程序要实行固定化、规范化。原则上本年度的奖励工作要在上一年度十二月底以前，由国家环保总局下发项目征集通知，六月底之前组织进行专家评审，获奖项目公示，本年度年底之前由国家环保总局发布获奖项目公告，并举行获奖项目的颁奖大会。
第十二条 环保科技奖设一等奖、二等奖、三等奖。一等奖获奖数量不超过申报项目总和的5%，二等奖获奖数量不超过申报项目总和的15%，三等奖获奖数量不超过申报项目总和的20%。
一等奖授予在环境科学技术上有重大创新，技术难度大，总体技术水平、主要技术经济指标达到国际先进水平，得到广泛应用，取得重大环境效益，对推动经济发展和社会进步有重大意义和作用的项目；
或者授予技术难度和工作量很大，具有较高理论、学术水平和创新特色，对推动环境管理改革和环保事业发展起到关键作用，取得重大社会效益和环境效益的软科学研究项目。
二等奖授予在环境科学技术上有较大创新，技术难度较大，总体技术水平、主要技术经济指标达到国内领先水平，在较大范围应用，取得显著的环境效益，对推动经济发展和社会进步有较大意义和作用的项目；
或者授予技术难度和工作量大，在我国环境管理上有创新，对推动环境管理现代化和领导科学决策起到重要作用，取得很大社会效益和环境效益的软科学研究项目。
三等奖授予在环境科学技术上有创新，技术难度较大，总体技术水平、主要技术经济指标达到国内先进水平，取得较大环境效益，对推动经济发展和社会进步作用大的项目；
或者授予技术难度和工作量较大，结合我国环境管理实际，具有前瞻性和可行性，对推动环境管理现代化与领导科学决策起到显著作用，取得较大的社会效益和环境效益的软科学研究项目。
四、奖励项目推荐及评审
第十三条 环保科技奖项目由省、自治区、直辖市环境保护行政主管部门，国务院有关部门、国家级工业总公司、全国性行业联合会、协会、学会等机构，国家环境保护总局直属单位、国家环境保护总局重点实验室、国家环境保护总局工程技术中心，以及经奖励委员会确认的具有推荐资格的其他法人单位推荐或者由项目申报内容相关专业领域三位具有正高级以上职称的人员联合签名推荐（以下简称“奖励项目推荐单位（或推荐专家）”）。
符合本办法第四条规定的单位、组织或个人，可以向奖励项目推荐单位申报环保科技奖项目。
第十四条 被推荐的环保科技奖项目必须符合本办法第十条的规定，并经主管部门或相关机构进行科技成果鉴定、验收、评审或获得专利后，实际应用一年以上的科技成果，同时须符合下列条件之一：
（一）属于环保装备或工艺性研究的项目，必须完成生产性试验；
（二）能作为商品的项目，必须达到批量生产的水平；
（三）软科学研究项目成果，必须被使用部门接受并应用于决策和管理实践；
（四）基础研究与应用基础研究项目，必须在国内核心期刊 (或国外公开刊物)上发表研究论文或者正式出版专著。
第十五条 推荐环保科技奖重大项目（总项目）时，应包括该项目所含的各子项目。具有独立应用价值的子项目，经总项目负责人同意，可单独推荐，但推荐总项目时应剔除子项目的技术内容，并注明子项目推荐及获奖情况。单独获奖的子项目，不再分享总项目的荣誉和奖金。
第十六条 正在研究中的项目、成果权属有异议的项目不得作为推荐项目；已获国家级、省级科学技术奖的项目原则上不得作为推荐项目。
第十七条 推荐环保科技奖项目，必须经项目完成人和项目完成单位同意后，按照规定格式、内容填写《环境保护科学技术奖推荐书》（见附件）（以下简称“推荐书”）。
申报材料包括推荐书、技术评价证明（指在国内外权威刊物上发表论文情况，科技成果鉴定、验收和评审证书，专利证书，查新报告，检测报告和法定审批文件等）、引用或应用证明等。申报材料应装订成册，一式五份，其中一份为加盖推荐单位或组织印章的原件材料。有关技术资料（研究或研制报告等）一式三份，装订成册。
第十八条 环保科技奖候选人是指对推荐项目的完成做出创造性贡献的主要完成人员。具体包括：
（一）相关科学技术论著的主要作者；
（二）项目总体方案的具体设计者；
（三）对解决项目关键技术和疑难问题做出重要贡献者；
（四）项目转化投产、推广应用过程中重大技术难点的解决者；
（五）在高技术产业化方面做出重要贡献者等。
第十九条 环保科技奖候选单位应是在项目研制、开发、投产、应用和推广过程中提供技术、设备和人员等条件，对项目的完成起到组织、管理和协调作用的主要单位。
各级政府部门及工作人员原则上不得作为环保科技奖的候选单位或候选人。
第二十条 奖励项目推荐单位负责推荐项目的初审，并将初审合格的项目报奖励工作办公室。初审内容如下：
（一）推荐项目是否符合本办法的有关规定；
（二）推荐书是否符合填写说明的要求，附件是否齐全；
（三）推荐书的内容是否属实。
第二十一条 经评定未授奖的项目及项目候选人、候选单位，如果其项目在此后的研究开发活动中获得新的实质性进展，并符合本办法有关规定条件的，可以按照本办法的有关程序重新推荐。
第二十二条 奖励工作办公室负责申报项目文档资料的形式审查，形式审查主要包括：
（一）申报项目相关资料及其附件齐全，打印并装订成册；
（二）奖励范围、推荐单位、推荐条件、推荐程序等符合有关要求；
（三）申报题目与申报内容一致；
（四）主要完成单位、主要完成人资格、排序及数量符合规定；
（五）申报项目的技术内容和效益计算科学、合理；
（六）申报的项目在国家环境保护总局已完成成果登记；
（七）申报项目未获得过国家级、省级科学技术奖；已获得国家认可的有关社会奖励的项目可以申报环保科技奖；
（八）申报项目技术证明文件齐全，项目应经科技成果鉴定、验收、评审或获得专利后实际应用一年以上（含一年）；
（九）国家环境保护总局直属科研、事业单位申报的项目，应是列入国家环境保护总局环保科技发展计划的项目。
第二十三条 环保科技奖获奖项目的评审。
申报项目通过形式审查后，由评审委员会分专业组进行评审，其结果提交全体评审委员会议审议。
每一申报项目由评审委员会主任在征得评审委员本人同意后，指定一名评审委员为其主审人，一名或多名评审委员为其副主审人。
评审委员依据各申报项目性质，分别按照环境保护技术类研究项目和环境保护软科学类研究项目评审的指标，对申报项目进行评议，并由全体参会评审委员投票确定获奖项目及其奖励等级。
评审委员会评审项目时，须保证全体委员的三分之二以上（含三分之二）委员参加会议，并参加投票表决。
（一）环境保护技术类研究项目评审指标：
1、环境技术创新程度
2、项目难易程度或复杂程度
3、主要环保技术经济指标的先进程度
4、总体环保技术水平
5、已获经济效益及投入产出比
6、社会效益、环境效益
7、发展前景及潜在效益
8、转化、应用、推广程度
9、对产业结构优化升级或实现技术跨越的作用
10、对推动环保科学技术进步的作用
（二）环境保护软科学类研究项目评审指标：
1、观点、方法和理论的创新性
2、工作难易程度或复杂程度
3、对环境决策科学化和环境管理现代化的作用和影响
4、研究成果科学价值和意义
5、研究成果转化推广程度
6、已实现的社会效益、环境效益及经济效益
7、环境科研项目投入规模及其效益
8、发展前景及潜在效
第二十四条 一等奖项目须得到参加投票评审委员三分之二以上（含三分之二）的赞成票，二、三等奖项目须得到参加投票评审委员二分之一（不含二分之一）的赞成票，方可生效。
第二十五条 参评项目环保科技奖候选人不得担任评审委员，本单位有参评项目的评审委员不得担任该项目的主审人或副主审人。
评审委员和相关的工作人员应当对候选人和候选单位所完成项目的技术内容、知识产权及评审情况严格保密。
第二十六条 获奖项目实行名额限制，具体限额根据当年项目申报情况，由奖励工作办公室提出建议，评审委员会会议决定。
第二十七条 环保科技奖单项授奖人数和授奖单位数实行限额。一等奖人数不超过15人，单位不超过7个；二等奖人数不超过9人，单位不超过5个；三等奖人数不超过5人，单位不超过3个。
五、异议及处理
第二十八条 环保科技奖实行先评奖后异议的程序。评审委员会审议通过的获奖项目在国家环境保护总局网站和《中国环境报》上公示。
第二十九条 自评审结果公示之日起，30日内为异议受理期。任何单位或个人对公示项目持有异议的，应在异议期内向奖励工作办公室提出，逾期不予受理。
第三十条 提出异议的单位或个人必须采用书面形式，写明异议者的真实姓名、工作单位、联系地址、邮政编码及联系电话。以组织名义提出异议的必须加盖公章。
异议材料一式两份寄奖励工作办公室。
第三十一条 涉及推荐项目候选人和候选单位的异议，由该项目的推荐单位负责处理，处理意见报评审委员会审定。
涉及对推荐项目是否达到环保科技奖励条件的异议，由该项目推荐单位提出意见后，报评审委员会确认或由评审委员会视需要召集有关专家审定确认。
属于对推荐项目评定等级提出异议的，不予受理。
对有重大异议的项目,奖励工作办公室将组织有关评委对获奖项目进行答辩或实地考核。必要时，报奖励委员会进行裁定。
在奖励工作办公室收到异议起20天内为异议处理期，超过20天异议未处理完的，经奖励委员会批准，作为本年度不予授奖项目处理。
六、授奖
第三十二条 经过异议处理由评审委员会确认取消的项目，异议处理期未能处理完成经奖励委员会批准不予授奖的项目，不予授奖。
异议处理期结束后，奖励工作办公室将无异议项目或有异议但异议处理后保留项目的名称、获奖等级及获奖项目参加单位、人员，报奖励委员会审核。经批准后，这些项目为本年度环保科技奖获奖项目，在国家环境保护总局网站和《中国环境报》上向社会公布。
第三十三条 对获得环保科技奖项目的主要完成单位和个人，由奖励委员会颁发获奖证书和奖金。
第三十四条 环保科技奖是授予公民或者组织的荣誉，授奖证书不作为确定科学技术成果权属的直接依据。
七、附则
第三十五条 国家环境保护总局在推荐国家科学技术奖项目时，对获得环保科技奖的获奖项目择优推荐。
第三十六条 剽窃、侵夺他人科学技术成果，或者以其他不正当手段骗取环保科技奖的，经查证属实，撤销奖励，追回证书和奖金。
第三十七条 推荐单位提供虚假材料，协助他人骗取环保科技奖的，视情节轻重，给予批评、暂停或取消推荐资格。
第三十八条 本办法自发布之日起一个月后施行。