乡镇检察室推进社会管理创新的实践和探索
—以五华县检察院的三个检察室为视角
五华县人民检察院 蔡仕强
【内容摘要】如何深刻认识和准确把握社会管理创新对检察工作提出的新要求，充分发挥检察机关在社会管理创新中的职能作用，是摆在检察机关面前的一项重大课题。本文通过探讨检察机关设立乡镇检察室参与和推进社会管理创新的必要性和可行性，分析检察室运作中遇到的困难和问题，提出检察室从合理设置、正确履职、严格管理、不断创新四个方面参与社会管理创新的途径，从而认为检察室参与和推进社会管理创新大有可为、大有作为。
【关键词】检察室 社会管理创新 探索
检察机关作为国家法律监督机关，在加强和创新社会管理中具有特殊作用、担负重要使命。当前，各地检察机关为延伸法律监督触角，促进检力下沉，积极试点设立基层检察室。设立基层检察室拓展了检察机关参与社会管理创新的领域，检察室立足本职，面对基层，贴近群众，服务大局，对于推进三项重点工作，强化检察机关法律监督职能起到了很好效果。但是，一些地方的检察室存在设置华而不实、工作流于形式、人员严重紧缺等诸多困难和问题，本文试以五华县检察院设立的三个检察室为视角，就如何加强检察室建设、更好地推进社会管理创新作一探讨，以期抛砖引玉。
一、设立检察室的必要性和可行性分析　
（一）是健全司法体系、强化法律监督的需要。一方面设立检察室具有宪法和法律依据。我国《宪法》规定人民检察院是国家的法律监督机关，其组织机构形式由法律规定。根据人民检察组织法第2条规定：“省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机构。”条文中“根据工作需要”“等”等字眼，对检察机关派出机构作出了不完全列举的规定，为设立乡镇检察室预留了法律空间，因而设立乡镇检察室符合立法精神，具有宪法和法律依据。另一方面设立检察室完善了法律监督体系。法院、公安机关、司法行政机关在乡镇分别设有人民法庭、派出所、司法所，有自己的基层“阵地”，而检察机关没有乡镇一级的检察机构，在基层信息不通、耳目不聪，无疑使检察机关对基层的法律监督工作效果大打折扣。这种现状，使得我国宪法构筑的行政权、审判权、监督权三权架构出现漏洞，与宪法立法初衷不符，更难以适应我国现有的国情。因此，积极延伸法律监督触角，在重点乡镇、街道设立派出检察室，将法律监督关口前移、工作重心下移，使原来的“两所一庭”体制变成了“两所一庭一室”，从机制上完善了乡镇一级的司法体系。
（二）是化解社会矛盾、服务发展大局的需要。经过30多年的改革开放，中国农村乡镇已发生了翻天覆地的变化，最主要特征是广大农民再也不依附依赖于土地，广大农村已在向城镇化发展，和谐的社会主义新农村正在形成。但是，在这历史性大变革中，也暴露了出了许多新的社会矛盾。目前，农村尚存在相当数量的严重暴力、黑恶势力、破坏农业生产和侵犯农民生命财产犯罪，出现了不少农村基层干部贪污腐化、渎职侵权等职务犯罪，侵犯农民合法权益的行为时有发生，土地政策调整、征占农村土地等引发了一些显性的和潜在的社会问题日渐突出，农村纠纷不断增多。而乡镇检察室正是密切同群众之间的关系，重心下移，检力下沉，把法律监督触角延伸到广大农村的最有效载体。以五华县为例，该县面积达3226.06平方公里，占广东省面积的1.47%。总人口105万，其中农业人口89万，农村人口占总人口的84.76%，是典型的农业大县。地广人多，农村社会矛盾纠纷触点多、燃点低、处理难，利益纷争错综复杂，严重阻碍了社会经济的发展。检察机关创新服务民生新平台助推社会矛盾化解，势在必行。因此，设立乡镇检察室，深入基层、贴近群众，立足检察本职，维护社会稳定、就地化解矛盾纠纷，是检察机关服务绿色的经济崛起发展大局的最直接、最有效的途径。
（三）是加强基层建设、推进检察改革的需要。“基础不牢，地动山摇”， 检察机关的执法主体80%在基层，检察事业的基础在基层、难点在基层、发展希望也在基层，基层检察院建设在检察事业发展中具有基础性、战略性的地位和作用。虽然基层检察院经历了30 余年的发展，但是基层检察院的法律监督能力、队伍建设水平还不高，特别是由于检察工作的专业性和相对独立性，基层检察院真正站在群众的立场考虑问题、谋划工作，把群众关注点作为检察工作着力点的意识和能力还有待提高，尚不能完全满足人民群众日益增强的法治需求。适时发展乡镇检察室，通过与基层群众“零距离”面对面的接触，发挥检察室贴近基层，贴近群众的作用，既有利于基层检察机关畅通监督渠道，创新工作机制，提高检察机关的基层知名度和认可度，走检察专业化与群众路线相结合之路，又可以让检察人员直接面对基层群众，接受他们的评议和监督，提高检察队伍的群众工作水平和能力，进一步提高基层检察院建设，从而进一步提升执法公信力和检察机关形象。
二、乡镇检察室设立过程中遇到的困难和问题
（一）设置模式不统一。有些地方在乡镇检察机构的设置在决策前缺乏必要的调查论证，急功近利，盲目跟风，存在一哄而上，搞一刀切的情况。表现为：检察室名称不一，五花八门。如派出检察室、检察站、乡镇巡回检察室、检察联络室、检察工作联系点、检察法律服务室；报批程序不一，形式各异。有的报上级检察机关批准，有的报同级人大常委会批准，有的报当地党委批准，有的多头报批；机构编制不一，地位尴尬。大部分乡镇检察室或类似机构没有行政级别和固定编制，也有个别如珠海市的横琴检察室有行政级别和固定编制，还有个别如陆丰市甲子镇检察室有编制，但只保留了机构设置，无实际人员，也没有开展工作；人员配备不一，随意性大。有的安排干警“客串”，定期办公。有的安排干警驻点蹲守，长期办公。有的甚至聘请外单位人员担任检察工作联络员，协助工作。例如五华县院，现有在职人员77人（其中院领导9人），内设17个科室，有些科室甚至只有一个人，平时工作任务重，案多人少，没有多余的人员补充到派驻检察室，只能采取部分干警“兼职”检察室，定期驻室办公的办法。
（二）职能定位不突出。高检院在《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》(下称《意见》)，中规定了派驻检察室的职能，但仍不够全面具体，不能全面履行法律赋予的人民检察院职责。由于没有法定职责和明确的职能定位，各地检察室的工作重点和工作思路五花八门，有的片面强调侦查办案，有的则强调为检察院其他部门提供案源，有的重点从事法制宣传、法律咨询、受理信访举报工作等等，不能充分发挥其在农村法律监督中的作用。甚至产生三种不良倾向：一是职责泛化，认为检察室包打天下，大包大揽，“份内”的事干，“份外”的事也干，什么都做，最终什么都做不好；二是职责虚化，工作只停留在协调和服务上，不敢大胆履行监督职责，监督不到位；三是职责异化，主次不分，脱离法律监督职能开展工作，把主要精力用在协助政府处理拆迁、土地征用纠纷等检察职能之外的工作上，充当了当地政府的一个职能部门。
（三）内部管理不规范。目前，各基层检察院对乡镇检察室的管理尚处于松散无章的状态，有的由具体业务部门协调管理，如反贪局、控申部门等，有的由政工部门或办公室等综合部门统一协调管理，没有一个统一规范的管理部门。其次，乡镇检察室与检察院各科室之间的工作对接尚未形成制度化，工作关系没有理顺，仅靠乡镇检察室“单打独斗”，难以将一些重要矛盾及时化解，工作不能形成合力。另外，由于上级院未将乡镇检察室工作列入考核的范围，各基层院在设置乡镇检察室后，将更多的精力集中本院各条线有考核指标的工作上，而对乡镇检察室如何实行绩效考核管理，如何实行规范管理却较少涉及，结果是想管就管、不想管也没什么大问题，反正未列入上级考核范围，不会对全院总体工作造成什么影响。这样，管理上的不到位，使乡镇检察室不能走上科学化、专业化、规范化的发展轨道，严重制约了其健康有序开展。
（四）保障机制不健全。据了解，大部分地区的乡镇检察室的经费由派出检察院自行解决，少部分地区的乡镇检察室的经费由派出检察院和所在乡镇共同解决，也有个别乡镇检察室的经费由财政统一支出。由于经费的保障没有合法、稳定的来源，检察室在装备上受到了限制，有的借用乡镇政府的办公用房，与综治办或信访办等部门一起合署办公；有的租用当地的房屋作为办公和生活用房；有的因技术装备落后而制约了一些工作正常开展等等，这些实际困难严重影响了检察机关的整体执法效能和执法形象。同时，由于大多数乡镇检察室经费没有列入财政预算．基层检察院在设立乡镇检察室时，增加的人员、办公经费的开支还要从现有经费中挤占，靠自筹经费加以解决，特别在经费保障不充裕的欠发达地区就显得更加困难。在这种情况下，有的地方只好在规划设置上则能省则省、能减则减，物质装备远远不能适应形势发展的需要，导致乡镇检察室工作的发展处于软弱无力的状况。
三、检察室参与社会管理创新的实践和探索
（一）要认真谋划，科学设置。笔者认为，从长远来看，高检院应该通过司法委员会向全国人大提交一个修改检察院组织法的建议，明确在乡镇设立检察室的规定。高检院要进一步对派驻检察室建设的选址、机构设置、人员配备、办公设施、经费保障等方面作出明确规定。基层检察院应因地制宜，根据当地拟设立乡镇检察室的布局、数量报同级人大常委会批准并向当地编委申请增加机构编制，机构规格与基层检察院的内设机构相同，原则上可与人民法院派出法庭对应设置。其名称可统一为“xx人民检察院派驻xx(驻在地名称)检察室”。检察室的设立、更名和撤销，应报上级检察院和当地党委备案。检察室应有专门的办公楼，统一规范，融入检察机关独有的检察元素外观标识，并配齐人员，配备车辆、电脑、打印机、照相机等办公设施，常年办公。检察室的设立不能千篇一律，要根据乡镇人口数量、地理环境、交通、经济发展不平衡等因素，实行重点区域先行，稳步推进，做到成熟一个，设立一个，巩固一个。如五华县是一个农业大县，东西相距71.59公里，南北长为87.99公里，有16个乡镇，五华县院根据各乡镇的地域、人口、经济、文化和交通等实际情况，在其中经济和交通较为发达、人口数量较多、辐射面较广的安流、华城两个乡镇和工业园区设立了检察室，选址合理，运作规范、效果明显。
（二）要突出特色，明确职责。高检院《意见》规定了检室室的工作职责。笔者认为，检室室要突出检察特色，明确监督职责，努力把检察室建设成为推进社会管理创新的一线平台，打造检察工作的新亮点。一是服务基层群众，减轻群众诉累。协助乡镇党委建立由乡镇党政统一领导，“两所一庭一室”分工牵头，各基层单位各司其职，群众广泛参与的矛盾纠纷“大调解”工作体系，维护和谐稳定，减少社会对立，将社会矛盾及时化解在基层，做到“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”。二是预防职务犯罪，促进反腐倡廉。充分发挥职能作用，发现、收集职务犯罪案件线索，全面掌握农村经济社会发展中的热点、难点和群众反映强烈的突出问题，深入剖析根源，提出解决对策建议，积极参与农村社会管理创新。笔者认为，检察室可以发现、受理职务犯罪案件线索，但不能承担职务犯罪案件的初查、立案等工作，检察室应更多的配合内设业务部门办理案件。三是突出法律监督，拓宽工作领域。将公安派出所、人民法庭、司法所的立案、侦查、审判和社区矫正工作，纳入检察室的监督视野，收集、发现执法不严、司法不公及诉讼中的违法问题，使检察监督更直接、更快捷、更方便、更有效。四是参与平安建设，提升执法形象。积极开展法治宣传，参与社会治安综合治理和平安创建，加强对刑释解教人员、违法犯罪青少年等特殊人群帮教管理和社区矫正工作的法律监督以及运用检察手段参与对网络虚拟社会的建设管理。
（三）要加强管理，规范运作。一是加强内部管理，资源配置到位。检察室所需的人财物不能依赖于当地乡镇镇委、镇政府，建议由县级以上财政拨出专款，由基层检察院统一管理，办案办公经费统一拨付，办公用品装备统一购置。同时，须加大对检察室的经费投入，尤其是网络信息化建设，确保信息流转畅通。二是合理配备人员，选好人用好人。每个乡镇检察室要配备3到5名检察干警，将综合能力强的检察官派驻检察室任职或者将年轻干警充实到检察室，加以重点培养和锻炼。笔者认为，绝对不能从社会上聘请人员行使检察权。由于人员紧缺，一些检察室采取返聘部分离退休干警的做法，这一做法可以借鉴。如五华县院3个检察室均是返聘刚退休不久的3位院领导担任主任。去年7月，华城镇两个村发生冲突，集体械斗一触即发，华城检察室主任获悉后，利用其经验丰富、协调沟通能力强、具备做好群众工作的优势，做了大量调解工作，协助当地党委、政府很快平息了事件。三是健全工作机制，强化制度管理。包括建立轮流派驻机制，由于检察室工作条件差，工作量和工作难度大，所以驻室干警要实行轮岗换岗，以3至5年为宜。要建立激励制度，对工作出色的干警优先提拔使用或向相关组织部门推荐提拔使用。要制定《岗位责任制度》、《文明接待规范》等规章制度，确保检察室工作规范有序。要对乡镇检察室的工作实行目标管理，明确任务、分解责任，建议由省院制定标准，将乡镇检察室工作列入考核的范围，纳入省院统一考核。
(四)要力求创新，不断完善。首先，着眼自身，不断完善实践中总结出的有利于提高检察室工作效率、提升服务大局和执法为民的能力、促进执法规范化和科学化的好做法。如完善文明接访制度、岗位责任制度，健全与当地司法、公安、法庭、信访建立沟通协调机制等。要优化检察权配置，推进内部管理方式的创新。笔者认为，检察室可定位为基层检察院的一个独立部门，作为一个内设机构，属院党组直接管辖，基层院办公室为检察院其他内设机构与各检察室之间的联络部门。其次，着眼社会，致力解决社会管理中存在的重点问题，促进社会管理创新在检察环节更加科学、规范、有效。如建立服务当地党委中心工作协调保障机制，积极发挥近距离接触基层、获取各方面信息比较迅速的优势，立足检察职能，主动协调本院其他职能部门为乡镇、园区的发展提供服务和保障。再次，立足服务，推进服务措施的创新。如设立“农村干部警示教育基地”和“青少年普法教育基地”，通过开设“检察官讲堂”及举办“检察开放日”等活动,运用近期查办的典型案例,对农村基层干部及青少年进行法制教育,使检察宣传工作深入田间地头,送进农户家中。


参考文献：
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山东省菏泽市人民政府办公室


菏泽市人民政府办公室关于印发《菏泽市财政投资评审管理暂行办法》的通知

菏政办发〔2008〕33号
　　各县区人民政府,市政府各部门,市属各企业,各大中专院校:《菏泽市财政投资评审管理暂行办法》已经市政府第4次常务会议研究通过 ,现印发给你们,请认真贯彻执行。
　　二○○八年五月二十六日
　　菏泽市财政投资评审管理暂行办法
　　　　第一条　为了切实履行财政职能,强化财政支出预算管理,规范财政投资评审行为,提高财政资金的使用效益,依据《中华人民共和国预算法》和财政部《财政投资评审管理暂行规定》等有关法律、法规和相关政策规定,结合我市实际,制定本办法。
　　第二条　本办法适用于本市财政性资金投资项目评审活动的管理。
　　第三条　本办法所称财政投资评审,是指财政部门对用财政性资金投资的建设项目概算、预算、竣工财务决(结)算进行评审以及项目绩效评价,对用财政性资金安排的其他项目支出进行有关可行性论证、资金专项核查、跟踪问效管理、经济社会效益分析的行为。
　　第四条　市财政局是全市财政投资评审的行政主管部门,具体负责市级财政投资评审工作,并对县区财政投资评审工作进行业务指导和监督。
　　县区财政局负责本行政区域内财政投资评审管理工作。
　　发展改革、审计、监察等部门按照各自职责,协助财政部门做好财政投资评审的相关工作。
　　第五条　财政投资评审应当严格执行国家有关法律、法规,坚持客观、公正、科学、合理、廉洁的原则,保证评审报告的真实性、合法性。
　　第六条　财政部门要建立对政府投资项目建设资金的监督管理机制,实行先评审后预算,先评审后采购,先评审后拨款,先评审后批复决算的制度。政府投资评审结论应作为财政部门下达预算、拨付资金、竣工财务决算的主要依据。
　　第七条　财政投资评审的范围:(一)部门预算中安排的专项支出项目;(二)财政预算中安排的基本建设、能源、交通、农田水利、综合开发、城市基础设施建设、大型修缮工程、技术改造、科技三项费用、国土资源勘查及需要评审的财政贴息、补贴等项目;(三)政府性基金、附加资金安排的投资项目;(四)纳入预算管理的行政性收费、罚没收入安排的投资项目;(五)纳入财政专户管理的非税收入安排的投资项目; (六)政府性融资安排的投资项目;(七)财政性资金和其他资金配套的投资项目;(八)其他需要评审的投资项目。
　　第八条　财政投资评审的主要内容:(一)项目基本建设程序和基本建设管理制度执行情况;(二)项目招标控制价或标底的合理性;(三)项目概算、预算、竣工决(结)算的真实性、准确性、合法性;(四)项目概算、预算执行情况及工程造价是否符合国家有关规定;(五)专项支出项目的有关可行性论证及预算的编制和执行情况;(六)项目资金的到位、使用、管理和效益情况;(七)需要评审的其他内容。
　　第九条　财政投资评审的主要方式:(一)对建设类项目概、预、决 (结)算进行全过程评审;(二)对建设类项目概、预、决(结)算进行单项评审;(三)对其他项目支出进行专项评审。
　　第十条　财政投资评审程序:(一)财政部门根据评审任务制定评审计划或方案,组织开展评审工作;(二)通知项目单位提供评审所需的有关资料并对单位提供的资料进行初审;(三)评审人员对项目进行现场查勘,调查、核实项目的基本情况;(四)对项目建设内容按照有关标准、定额、规定等逐项进行评审,确定合理的工程造价或项目成本;(五)审查项目单位的财务制度执行情况和资金使用状况;(六)对评审过程中发现的问题进行核实、取证;(七)向项目单位出具评审初步结论;(八)项目单位对评审初步结论提出书面意见;(九)根据评审初步结论及项目单位反馈意见,出具评审报告。
　　第十一条　财政部门开展评审工作应当遵循以下要求:(一)组织专业人员依法开展评审工作,对评审结论的真实性、准确性、合法性负责 ;(二)在规定时间内出具评审报告;(三)不得向项目单位收取任何费用 ,所需评审业务经费由同级财政预算安排;(四)建立严格的项目档案管理制度,完整、准确、真实地反映和记录项目评审的有关情况,做好各类资料的归集、存档和保管工作。
　　第十二条　项目单位在接受项目评审过程中应当履行下列义务:( 一)按要求提供投资评审所需相关资料,并对所提供资料的真实性、合法性、完整性负责;(二)及时通知财政部门投资评审人员参加有关工程会议、监理会议,组织或参与财政资金安排项目的有关可行性论证和设计变更、隐蔽工程确认等工作;(三)对评审中涉及需要核实或者取证的 ,应当向评审人员说明情况,提供资料,不得隐匿资料或者提供虚假资料 ;(四)项目单位应当自收到评审初步结论之日起10个工作日内签署意见 ,并由项目单位和项目单位负责人盖章签字。逾期不签署意见的,视为同意评审初步结论。
　　第十三条　财政部门在收到项目单位对初步评审结论签署的书面意见后10个工作日内出具评审报告。评审报告是确定项目单位部门预算、安排项目投资计划、拨付项目资金、批复竣工决算、验收移交资产的依据,是项目投资最高限额和招标控制价,项目单位不得随意突破和擅自更改。
　　第十四条　经评审后核减的项目工程款,由财政部门收回或安排其它建设项目,并在竣工决算批复时调整财政预算。被评审的项目单位应根据财政部门的处理意见,及时做好审减结余资金的处理和违规违纪行为的整改工作。
　　第十五条　项目单位拒不配合或阻挠投资评审工作的,财政部门可根据情况暂缓下达财政支出预算或暂停拨付财政资金。项目单位违反有关财政法规的,可按照国务院《财政违法行为处罚处分条例》的有关规定予以处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
　　第十六条　评审机构因过失或故意提供不实或内容虚假评审报告的,应依法承担相应的法律责任。
　　第十七条　财政投资评审人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的 ,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
　　第十八条　本办法自2008年7月1日起施行。