我国财政立宪问题初探

高军


[摘要] 宪法是一国根本大法，功能上负有统一整体法秩序的作用，一国治乱兴衰与宪法之优劣有重要的关系。由于财政对一国而言极端重要，故各国宪法大都花费较多的篇幅规定基本财政事项。我国宪法中财政条款较为疏漏，实践中带来诸多问题，必须从财政立宪的高度加以完善。
[关键词] 财政 财政宪法 财政立宪
[作者简介]：高军（1972-），男，汉族，江苏淮安人，副教授，法学博士，江苏华东律师事务所兼职律师，常州市十大杰出青年法学人才，主要从事宪法学、行政法学、法理学研究。电话:13585359126 ；EMail:gdhzgaojun@gmail.com

宪法作为国家的根本大法，“功能不同于位阶在宪法之下各种法律，宪法不但明定立法者之裁量范围及界限，同时对于不同法律间因不同之评价标准所造成之漏洞与差异，负有整合及统一之功能。”[1](P3-4)法治的前提是必须存在一部规范意义的宪法。作为“高级法”的宪法，体现一种超验判断，能够对抗以法律名义制定的非法之法。因此，法治国家必须制定一部良宪，而一部宪法是否属于良宪，其判断标准一方面在于该宪法是否真正地体现了民主、法治、人权的基本精神，另一方面在于该宪法的内容是否完备、科学以及该宪法的保障装置是否有效。科恩在论述“民主的法制条件”时亦指出，“在实行民主的社会中，某些原则是必须写进宪法中去的。这些即保证允许并保护公民从事参与社会管理所需要的各种事项的原则。这些保证就是民主的法制条件。”[2](P121)众所周知，“财政决定庶政”，由于财政对一国而言极端重要，因此各国宪法大都花费较多的篇幅规定基本财政事项。
一、财政立宪的理由
首先，宪法内容的开放性。宪法本身是一种具有“框架秩序”的规范，其内容呈现开放性，宪法规定多为低密度规范的指示，即制宪者有意识地保留给各宪法机关一个自主活动空间。依国民主权原则，立法机关具有直接民主正当性，关于框架内容的填补与充实，立法机关可认为是最适切的机关功能主体，而享有一定程度的形成自由空间。[3](P270)不过，立法机关所奉行的多数原则虽然是民主程序的基本要求，但多数决定的立法并非一定是真理的实现，其仅是试误过程而已，因此有可能是错误，甚至是违宪的。在一个实质法治国中，立法权有其宪法界限，多数决定不能背离正义的基本要求，尤其是应受到基本权利与正义的拘束。况且多数决原则，仅系促成民主国家体制的其中一种要素，“民主”概念尚须藉由宪法的基本价值决定形塑。尤其任何民主的多数决定，必须重视基本权利作为具有拘束力的价值秩序。[3]( P267-268)因此，法律除应由立法机关，依一定的程序而制定外，尚须具备符合宪法规定的实质内容，就税法而言其必须接受租税正义的约束，“否则摒弃一切宪法约束，达成最高税收之税法即为最合理之税法，其不当实不待解说而自明”。[4](P55)
其次，现代国家财政支出的扩大易导致征税的无度。虽然课税是对人民基本权利的侵害，但并非每一受害人均能清晰洞察。“盖租税国家于行使其权力时，尽可能不引人注目，乃惯于让纳税义务人税源扣缴、预估暂缴；或借税单定型化使纳税命令宛如证书之作成；由税目多元化而隐藏实质之重复课税；透过间接税使纳税义务人在不知不觉中缴纳；直接税则借由限制财产增值及损费限额之认定，使得帐面营利所得不至减少。”因此，单凭租税法定主义的形式要求，并不足以保障纳税义务人之基本权，而须另加以宪法上之前提以审查税法自身之明确性。[5](P29-30)此外，民主制度导致支出意愿大增，从而导致“租税国危机”。在民主制度下，议员依其偏好及利益团体的压力，不断有崭新的或追加的社会福利法案或计划提出，其财源均来自于一般的纳税义务人。虽时过境迁或环境改变，但囿于既得权难以取消，逐渐成为国家的长期负担。因此，议会保留、民主参与程序及立法程序的公开透明化，并不一定能保障纳税义务人，宪法上所保障的自由权与财产权，不能单单依赖议会的审慎计算，而须对所立之法律，加以实质之限制。[5](P30)由于纳税人基本权并未在政治结构中取得一个长期或近乎永远的地位，于是纳税人的宪法保护，不得不走向历史舞台。[6](P114)
第三，税收函令行政现状易侵及纳税人基本权。对于税法而言，由于税收事务高度复杂并具有技术性，且处于不停的变动之中，冀希望税法事无钜细地对所有事项予以规范，事实上不可能也根本无法做到。而作为法律解释与适用机关的司法部门，限于人力与资源，实际上无法对所有的法律规定预先作出解释，以供行政机关执行法律时备用，另外，基于司法消极的不告不理的原则，未发生诉讼的事件，司法机关不得加以介入。因此，希冀司法机关就所有的法律事前颁布司法解释以供行政机关适用，现实上无法办到。毋宁，应先让行政机关在适用其主管业务所涉及的法律规定时，令其先提出其主观上认为适当的解释意见，如果行政相对人同意行政机关所提出的解释意见，则行政机关根据该解释所作成的行政处分，因为人民未对之异议，即产生事实上的效力。反之，如果行政机关所提出的解释意见，人民主观上认为不当，则可在个案中对行政机关根据其解释意见而作成的对其不利益的行政处分，提起行政救济程序。此时，再由司法机关来予以定夺，究竟是行政机关或人民的法律解释意见，何者为正确且适当。[7](P65-66)但是，税收实际中的函令主宰现状，极易侵及纳税人基本权，因此必须确立违宪审查的标准。
此外，自近代以来，西方各国财政宪法的内容处于不断扩大的趋势。近代市民革命的成果，除了确立强制性的财政收入作用应经人民代表议会同意的“财政议会主义”之外，并同时指明财政作用的公共性来自于人民全体之利益。在早期资本主义自由法治国时代，奉行“自由放任主义”，国家机能仅限缩在国防、治安与税收三个领域，国家财政规模有限，宪法对财政作用的统制，仅以“租税法律主义”为限。然而，随着社会法治国的到来，“最少干涉之政府即最佳政府”的思想逐渐被扬弃，国家扮演的角色日益加重，随之而来的是各种公共支出的大幅度增加，国家财政规模日趋扩充。此时，对财政收入、管理、营运以及支出作用之完整宪法规范，亦日显其必要性。[8](P367)一些国家宪法中设“财政”专章对之予以规范。
当前，就我国宪法而言，财政制度方面的内容并未如德、日等国宪法设有专章规定，其规范方式，有散乱及层次不一的缺憾，而且对国家财政权的相关规定亦极为粗陋，仅有的几条与预算有关的条款，仅仅明确了各级立法机关在预算方面的审批权，以及国家行政机关的预算编制权，而对于国债、国库、以及税收立法权限、税收的范围、中央和地方税收权限的划分等都没有明文规定和严格的界定。直接涉及税收的条款只有一条，即第五十六条规定的“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，学者指出：“从税收立宪的起源及其本质来讲，税收立宪重在规范国家征税权、保护人民的基本财产权和自由权，而我国宪法的这一条规定显然是从维护国家权利、保证人民履行义务的角度出发的，很难说我国已经进行了税收立宪。”[9](P76)我国宪法的这种状况和财政立宪的精神相去甚远，也和一个大国的地位不相协调。这些财政立宪的不足会导致财政秩序的混乱，甚至存在发生财政危机的可能性。[10](P157)
二、我国财政立宪的前提预设、核心及程序
1.财政立宪的前提预设
“正义是社会制度的首要价值”，[11](P3)规则尤其是作为社会元规则的宪法本身必须保证公平和正义，而公平正义的规则产生必须遵循科学的前提预设。宪政的基本精神就是有限政府、权力制约和权利保障，宪法在设定政府权力的同时，必须对权力进行分工，限定权力行使的边界，以保障公民权利不受侵犯。财政立宪的前提预设上，必须坚持“性恶论”、“无赖假设”。 虽然在情感上难以接受，但人类的历史已充分证明了：对统治者持人性乐观的态度往往导致悲剧性的后果，相反，对统治者持人性悲观却导致了好的制度的产生。“谁认为绝对权力能纯洁人们的气质和纠正人性的劣根性,只要读一下当代或其他任何时代的历史，就会相信适得其反”。[12](P56)休谟尖刻地指出，“政治作家们已经确立了这样一条准则，即在设计政府制度和确定几种宪法的制约和控制时，应把每个人都视为无赖——在他的全部行动中，除了谋求一己的私利之外，别无其他目的”。[13](P27-28)托马斯•杰弗逊说得更直截了当：“信赖在任何场所都是专制之父”，“自由的政府，不是以信赖，而是以猜疑为基础建立的。我们用制约性的宪法约束受托于权力的人们，这不是出自信赖，而是来自猜疑。……因此，在权力问题上，不是倾听对人的信赖，而是需要用宪法之锁加以约束，以防止其行为不端。”[14](P22-23)在西方思想史上，此类论述比比皆是，已成宪政基本通识，是制度防恶的理论基础，我国财政立宪必须坚持这一前提预设。
2.财政立宪的核心
在对待征税问题上，纳税人与政府的态度处于对立的状态，正如穆勒所言，“政府的利益在于课以重税，共同体的利益在于尽可能减少纳税，少至只能维持政府的必须开支。”[15](P1)所处的位置决定了政府官员必然会抱怨财政收入还不够多，财税部门的官员声称民众税负还不够高，但一个受法治、宪政约束的政府对税款的需求必须面对一个宪法性边界，那就是民众的承担意愿。因此，财政立宪的核心主要在于控制征税的规模。
公共选择学派即基于此而提出立宪经济学理论，主张制定财政宪法。因为，“在这种非制宪背景下，未来的纳税人当然易于受到把征税能力利用到极致的政府的剥削”，“未来或潜在的纳税人显然都愿意在预算期开始以前对征税权实行宪法约束，这种约束是为了在立宪以后的所有税期制约财政权力的运用”。如此，人们才能够预测，并且可以适当的调整其行为，当然还包括一些需要较长时间规划的行为。[15](P223)亦即由于税收意味着资源由私人部门流向公共部门，因此，实行税收立宪，就可以为经济活动提供一个稳定的经济和法律环境，使纳税人能够通过对预先确定的税收法律的了解而获得对于税收负担的可预测性，从而促进经济的发展。因此，宪法作为一国的根本大法，其基本的价值目标是通过对政府施加合法的制约来防止权力被滥用。在宪法中规定税条款，其目的在于划定国家通过税收汲取公民财产权的范围，如果国家超出范围征税，公民有权拒绝。[16](P50)
此外，从经济学的角度来看，税收不应是根据政府需要来决定收取的，更不是越多越好，而是依据需要完成的公共事务仔细计算的结果。 不同于一般经济以追求赢利为目的，国家财政以非营利性为目的，奉行量出为入的原则。国家财政所应考虑的事项，乃如何应用财政手段，达成维持国家的独立安定、促进国民生活的安宁幸福等公共目的，而不再以取得超额的收入为目的。财政上没有求盈余或讲积蓄的观念，因为财政的收入，是以供应财政的必需支出为限度的，并且是以实现财政收支平衡为正常目标的，否则难免不成为“聚敛式的财政”，以致民间的财富集中于国库，这是应该严加禁止的。 民主国家的税收体制都是“量出为入”，即依据公共事务决定征税征取。 原因在于：第一，经济学理论及长期的人类实践已经证明，政府利用资源的效率必然低于民众个人支配、利用的效率。如果政府税收规定过大，必然使资源集中到政府手中，而这会降低全社会的资源利用效率。第二，宪政主义要求，政府的职能必须是有限的，社会、市场能够解决问题的问题，就不需要政府用税款来解决。而现实中政府用税款所干的很多事情，其实完全可以由市场、由社会自己来做，而且会比政府做得更好。给定一个社会，若政府占用资源过多，则社会占用资源必然减少。政府配置资源的范围越大，市场配置资源的范围越小。一个重税国家，社会的活力必然会受到抑制，这种损害尽管在短期看不出，但长期来看，对于人的自由和社会繁荣，会有致命损害。[17]
3.财政立宪的程序
财政立宪过程中必须遵守程序的正义。首先，在法治社会，权力是以法的形式表达的，法的权威来自于其制定的民主性。作为原规则的宪法制定本身必须由人民直接参加，或由人民通过公正的选举程序产生的代表参加。其次，财政立宪过程必须在“无知之幕”下进行。[15](P4)判断一个社会的制度公正与否，要看当一个人对自己未来的社会地位不确定时，即不管这个人处在什么地位，都认为这些游戏规则都是公正的时候，那么这些规则才是真正公正的。[11](P131-136)哈耶克亦指出，“当代表们所能够制定的是他们本人及其后代也必须同样遵守的法律的时候；当代表们所能够提供的只是他们本人也必须承担各自份额的金钱的时候；当代表们施以损害他人的行为与众人同罪的时候，被代表人才可能指望得到善法，才可能指望蒙受较少的侵害，才可能指望保有必要的节俭”。[18](P278)
三、我国财政立宪的形式与内容
考察世界各国宪法，财政立宪的基本形式有两种：一是分散式，即分散在宪法的不同章节中予以规定；二是分散加集中式，即既在宪法的不同章节中予以规定，又由专门的财政章节予以规定。大多数财政立宪的国家采用第二种方式，即在公民的基本权利和义务一章中规定公民的纳税义务，再用专门的章节规范财政事项。[9](P77)
财政宪法的内容，具有指导地位的基本原则主要有三项：[8](P369-371)（1）财政民主主义。财政民主主义一般又称为“财政议会主义”或“财政议决主义”，指藉由人民代表议会对公财政进行统制的重要原则，其理由在于：由于国家活动所需的资金，最终须由国民提供，在宪法上属于对私有财产权的侵犯，而国家所管理、使用的财产，其原始资金亦根源于国民，因此国家必须仅能为国民的利益而管理、运用。同时，鉴于财政作用在经济上、社会上的重要性，因此在拟定计划之初，即有必要由议会参与决策、适度监督，以免造成运用上的偏颇。此外，鉴于财政作用在政治上的重要性，业已使得以预算形态表现的财政计划，俨然已成为政治活动的“节目表”，其重要性有时甚至超过制定法，因此亦应与法律一样同受议会的统制。财政民主主义原则的内容至少应包括：①课税、发行公债等造成国民负担的行政行为，应得议会承认。②不得因身分、特权而免除租税义务。③政府的岁入、岁出应总计于预算书，交由议会审议，并以公开为原则，其使用则依法律规定。④决算书应得议会的承认。（2）健全财政主义。国家以永续存在为目的，国政亦须在安定的财源支持下永续经营，其在财政上的前提要件，则在于财政之健全性。而欲求财政健全，首重收支平衡，因此岁出原则上须以租税等“实质收入”为主要来源，而不得依赖公债、借款等“非实质收入”以为支应。财政健全主义内容主要包括：①政府经常收支，应保持平衡，资本收入、公债现赊借收入及以前年度岁计剩余，原则上不得充当经常支出之用。②政府非依法律，不得于预算外增加债务。③为调节国库收支而发行国库券，应依法办理。④应禁止“赤字公债”。⑤公共债务不得逾越适正规模，未偿余额应设上限规定等。（3）适正管理、营运主义。根据民主主义与国民主权原理，政府的一切资金均来自于国民的委托，其管理、营运必须适正为之。其通常在制度上具体表现为：①岁出岁入应全部编入预算，以利于议会审议、进行统制的“总计预算主义”。②执行岁出预算时，禁止目的外使用并于原则上禁止流用。③国家作为当事人一方订立契约时，为保公正及节约，原则上应通过一般竞争契约方式进行。④无论岁出或岁入会计，命令机构与出纳机构均应分立。⑤谋求公财产管理的合理成本与利润等。
笔者认为，我国的财政立宪宜采取分散集中的模式，其完善应主要围绕以下内容进行：（1）基本国策条款中，规定国家征税，须培养税源，并衡量人民纳税能力，以重民生。（2）宪法必须对政府的收入用途进行约束，“如果对收入的用途没有约束，收入就变得等同于政府决策者的私人收入”。[15](P31)因此，应明确规定税收必须用于公共支出用途的条款，使纳税义务与纳税目的相联系，为确认纳税人税款使用监督权及进而为建立公共财政体系确立宪法基础。（3）在宪法第56条后，补充“国家保护纳税人的合法权利”的原则性条款。（4）明确确立税收法定原则，建议补充“新征税收或变更现行税收必须有法律或法律规定的条件为依据”。（5）补充“公民享有依其纳税能力公平纳税的权利”及“公民有最低生活费不被课税的权利”。（6）规定原则性的公民社会权条款，建议仿日本宪法补充“公民享有维持最低限度的健康的和有文化的生活权利”。（7）确立中央与地方财政收入的边界，补充有关中央与地方税收立法权与税收分享权划分的规定。全国范围的例如国防、外交这类的公共服务所需的费用，相应的税款应该由中央政府支配，而地方上的公共服务，应该尽量由地方政府直接通过地方征税来完成。（8）明确预算的法律地位， 规定一切财政收支必须纳入财政预算，强化人大对政府预算的审批权和监督权。同时，规定各级政府对教育、科学、文化、社会保障、就业、医疗保险等支出应优先编列。（9）保障国家审计的独立地位。由于国家审计权既关乎国家权力配置和权力结构，也关系国家法治的状态，故应优先确定。我国国家政治构造以人民主权为理论基础，采用的是人民代表大会制度，国家审计权应定位为立法权之下的独立监督权，建议将现行的行政审计尽快地转变为议会审计，赋予各级人大对财政运行以有效的制约手段。（10）增加有关国债的规定，补充“国债发行的主体、条件、程序、规模、结构、利率、偿还，由法律规定”的条款，为我国国债法的立法确定基本框架。


高军 （江苏技术师范学院人文学院 江苏常州 213001）


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广东省江门市人民政府


关于印发江门市渡口渡船安全管理办法的通知


江府［2010］26号



各市、区人民政府，市有关单位：

《江门市渡口渡船安全管理办法》业经市政府十三届七十四次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。执行中遇到的问题，请径向江门海事局反映。



　　　 江门市人民政府　　　　　

二○一○年十月九日　　　



江门市渡口渡船安全管理办法



第一章　总则

第一条　为加强渡口渡船安全管理，维护渡运秩序，保障人民群众生命财产安全，根据《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》、《公路渡口管理规定》、《广东省乡（镇）运输船舶安全管理规定》、《广东省乡镇渡口管理办法》等相关法律、法规和规章的规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条　本办法适用于江门市行政区域内设置的渡口、渡船及其所有人、经营人、船员（含渡工）以及其他相关单位和人员。

第三条　本办法所指的渡口是指设置在江、河、湖泊、水库及沿海岛屿，专供渡运人、货、车的场所和设施，包括渡运所需场地、码头及为渡运服务的其它设施。渡口包括乡镇渡口、城市渡口、公路渡口和专用渡口。
　　公路渡口及专用渡口有其它法律规定的，从其规定。

第四条　渡口渡船安全管理遵循安全第一、预防为主、方便群众、依法管理的原则，落实定渡口、定渡船、定渡工、定航线、定客额的“五定”制度，保障渡运安全、畅通、有序。

第五条 渡口渡船的日常管理、维修保养以及更新改造费用实行“以渡养渡”原则，由经营人负责。对义渡、半义渡和经营确实有困难的渡口渡船，所属市（区）、镇政府（街道办）应当给予适当的经费补助，以维持渡口渡船的正常渡运。



第二章　管理职责

第六条　江门市人民政府对本行政区域内渡口渡船安全管理工作加强领导，监督建立、健全安全管理责任制,并纳入对下级政府安全生产年度考核；组织全市范围的渡口渡船安全管理专项活动；制定渡口渡船重、特大险情（事故）应急救援预案，并开展重、特大险情（事故）应急救援工作；督促各市（区）政府、各职能部门落实渡口渡船安全管理责任。

第七条　交通主管部门履行行业监管责任。具体职责：
　　（一）指导渡口安全管理，协助各级政府及有关部门制定、完善渡口渡船安全管理制度和渡口渡船紧急情况应急预案，宣传贯彻执行国家有关渡口渡船安全管理的法律、法规和规章；
　　（二）制定渡口、渡船更新改造和建桥撤渡规划，结合公路水路发展规划，大力推进撤渡建桥工程，组织协调对需要保留的渡口、渡船进行更新改造，改善渡运条件；
　　（三）在危险天气、洪水期间和重大节日或重大水上活动渡运高峰期，加强对渡口的监督检查，督促镇（街道）、村（居）和经营人加强安全管理，防止渡船超载和冒险航行;遇有旅客滞留渡口时，应当及时采取有效措施疏导旅客；
　　（四）协同有关部门加强渡口渡船的日常安全检查、季节性的安全大检查，消除渡运安全隐患。检查中发现安全隐患的，应当责令相关责任人立即排除或者限期排除。
　　 第八条　各级海事管理部门对所辖水域实施水上交通安全监督管理。具体职责：
　　（一）对辖区渡口设置、迁移和撤销提出意见；
　　（二）依据船舶检验法规规范对辖区渡船进行检验、发证；
　　（三）依据《中华人民共和国船舶登记条例》对渡船进行登记发证；
　　（四）依据有关规定，做好渡船船员的考试、发证工作；
　　（五）建立、健全、落实水上交通安全监督检查工作制度，加强对渡船、船员和渡口水域的现场监督检查，依法查处渡船违法违章行为，责令有关单位和个人立即整改，消除或者限期消除渡船安全隐患，维护通航环境和航行秩序；
　　（六）按有关预案的规定，做好渡口渡船险情（事故）的应急救援和渡船水上交通事故的调查处理工作；
　　（七）在危险天气、洪水期间和重大节假日或者重大水上活动渡运高峰期，应派出海事行政执法人员对重点渡口水域的渡运情况进行监管，避免渡船冒险航行；
　　（八）参与本级人民政府或其指定部门组织开展的渡口渡船安全大检查、安全宣传、应急演习等专项活动。

第九条　安全生产监督部门职责：
　　（一）依法行使安全生产综合监督管理职权，负责指导、协调和监督有关部门落实渡口渡船安全管理工作；
　　（二）指导、协调有关部门开展渡口渡船安全专项督查和专项整治工作，协助有关部门检查督促渡口渡船安全管理责任制的建立和落实；
　　（三）在危险天气、洪水期间和重大节假日或重大水上活动等渡运繁忙时间，指导、协调和督促有关部门维护渡运秩序；
　　（四）负责渡口渡船重大安全隐患的确认、管理工作，指导、协调和督促有关部门落实整改措施，消除安全隐患；

（五）参与渡口渡船较大生产安全事故处理和应急救援工作。

第十条　渔业管理部门职责：
　　（一）完善渔船（含从事渔获物运输的渔船和观光休闲渔船）的安全管理制度，加强对渔船及其从业人员的安全管理，防止渔船载客渡运；
　　（二）加强对渔船在渡船航行水域进行捕捞作业、设置固定渔网渔具等碍航行为的治理。

第十一条 航道部门职责：
　 （一）对渡口水域的公共航道进行管理和养护，按职责及时清除公共航道内的碍航物，保障渡口公共航道安全畅通；
　 （二）根据渡口水域公共航道的情况按规定设置和养护助航标志，保障助航标志效能正常。
　 第十二条 水务部门职责：
　 负责规范河道采砂行为，加强对渡船航行水域的采砂碍航行为的治理。

第十三条 公安部门职责：

负责渡口渡船的治安管理，依法处理违反治安管理的行为，必要时协助维护渡运秩序。

第十四条 各市（区）人民政府负责组织实施本行政区域内渡口渡船的安全管理工作，督促和协调镇政府（街道办）和有关部门履行相关职责。具体职责：

（一）负责渡口设置、迁移和撤销的审批；

（二）加强对本行政区域内渡口渡船安全管理工作的领导，建立、健全渡口渡船安全管理制度和安全管理责任制，与镇政府（街道办）政府签订渡口渡船安全管理责任书，并纳入对其安全生产年度考核，建立渡口渡船安全管理联席会议制度；
　　（三）指定有关部门负责对渡口和渡运安全实施监督检查；　 　　　　　　　　　　　　

（四）在灾害天气、洪水发生期间和重大节假日或者重大水上活动渡运高峰期，应加强对渡口安全的组织、协调工作；
　　（五）组织打击取缔本行政区域内非法渡运行为；
　　（六）制定本市（区）针对渡口渡船紧急情况的应急预案，并按预案要求组织渡口渡船紧急情况的应急处理工作；
　　（七）对本市（区）渡口、渡船的建设、维修保养和撤渡建桥工作进行统筹安排，保证必要的资金投入；

（八）根据指定渡口管理部门的预算建议，将义渡、半义渡的维修保养、更新改造、渡工工资等费用纳入年度财政预算。
　　第十五条 市（区）人民政府指定渡口管理部门职责：

（一）负责对渡口和渡运安全实施监督检查；

（二）督促渡口配备专门的管理人员，并负责组织力量对渡口工作人员进行培训、考试和发证等工作；

（三）制订渡口承包合同的格式文本；

（四）负责渡口设置、迁移和撤销的意见收集，上报市（区）人民政府；

（五）参与本市（区）义渡、半义渡年度财政预算的编制和资金使用的监督。
　　第十六条　镇政府（街道办）在市（区）人民政府的领导下，负责本行政区域内渡口渡船的日常管理工作。具体职责：
　　（一）制定、完善本镇（街）的渡口渡船安全管理制度，建立健全安全管理责任制，与村（居）委会签订渡口渡船安全管理责任书，建立渡口渡船安全管理台帐；
　　（二）设立渡口渡船安全管理机构，配备足够的安全管理人员，并报市（区）指定渡口管理部门备案；
　　（三）负责向群众、渡口渡船所有人、经营人和船员宣传水上交通安全法规，督促他们遵守水上交通安全有关的法律、法规；
　　（四）组织本镇（街道）渡口渡船安全检查，并参与上级政府或其职能部门组织的安全检查；灾害天气、洪水发生期间和重大节假日或者重大水上活动渡运高峰期，应增派人员维护渡运秩序；
　　（五）制定本镇（街道）针对渡口渡船紧急情况的应急救援预案，发生渡口渡船紧急情况时，按职责开展渡口渡船紧急情况的应急处理工作；
　　（六）积极筹措资金，开展渡口、渡船更新改造和建桥撤渡工作，对义渡、半义渡和经营确实有困难的渡口、渡船进行适当的经费补助，以便维持渡口、渡船日常的经营管理和维修保养。对义渡、半义渡的经费补助，应纳入镇（街道）年度财政预算；
　　（七）组织、规范、监督村（居）委会与渡口承包者的承包行为；
　 （八）督促村（居）委会、渡口渡船所有人、经营人落实安全管理责任。

第十七条　村（居）委会职责：
　　（一）指定人员负责渡口渡船安全管理，建立健全渡口渡船安全管理台帐，必要时应设专职管理人员；
　　（二）加强渡运安全宣传教育，增强群众、经营人和渡船船员的安全意识。督促其遵守渡口守则、乘客守则、载客定额等渡运安全规定；
　　（三）每年应与经营人签订渡运安全管理责任书，与农用船（自用船）所有人签订安全生产责任书，并报镇政府（街道办）、交通、海事、安监等相关部门备案；渡口渡船安全管理相关事项发生变更的，应及时报上述单位备案；
　　（四）检查督促渡口、渡船所有人或经营人和船员按有关规定办理证照、保险和遵守有关渡运安全的法律、法规和规章，防止渡船“带病”、违法航行，制止和纠正“三无”船舶、渔船、农用船（自用船）非法载客行为；
　　（五）在灾害天气、洪水发生期间和重大节假日或重大水上活动渡运高峰期，应组织工作人员到渡口维护渡运秩序，防止渡船超载渡运或其它冒险渡运行为；
　　（六）按照“以渡养渡”原则，合理筹集、安排渡口、渡船的日常经营管理、维修保养以及更新改造经费。

第十八条　渡口所有人、经营人对其所有或经营的渡口负安全主体责任；渡船所有人、经营人对其所有或经营的渡船负安全主体责任。具体职责：
　　（一）按有关规定申请办理渡口的设置、迁移和撤销手续；
　　（二）设置并维护与车辆、旅客上下渡船相适应的码头、栈桥或台阶等渡口设施；
　　（三）配备适航的渡船，加强对渡船的安全管理，对渡船的航行安全负责；确保对船舶更新、维修和设备配置的资金投入，使渡船保持良好的安全技术状态；
　　（四）按有关规定配备足够、合格的渡船船员；加强对船员和其他工作人员的技术培训和安全教育，不得聘用未取得有效适任证书或者其他适任证件的人员担任船员；不得指使、纵容、强令船员违章航行；
　　（五）按照有关法律、法规和本办法的规定，负责日常渡运安全管理，保证渡运安全；
　　（六）在法定或传统节日、重大集会、集市等渡运高峰期，应相应增加渡口工作人员，合理调度渡船，加强渡运秩序的维护。在灾害天气、洪水发生期间，注意收集恶劣天气、水文和航行通（警）告信息，严格遵守安全航行的特殊规定和主管机关有关航行安全的决定；
　　（七）建立健全渡口安全管理制度或安全管理体系，明确内部各部门、各岗位的职责，全面落实安全管理责任制；制定险情、事故处置预案，定期组织船岸应急演习；
　　（八）主动配合各级政府和职能部门的监督检查，及时消除渡口、渡船存在的各种安全隐患；
　　（九）遇险或发生事故时，应立即组织自救并按照规定及时上报。
　　 　

第三章　渡口管理

第十九条　设置、迁移或者撤销渡口，应当经渡口所在地的市（区）人民政府审批。未经批准，不得擅自设置、迁移或者撤销渡口。
　 第二十条　设置渡口应坚持“群众必需、安全可靠、方便快捷”的原则，以方便广大群众出行为目的，并应当具备下列条件：
　　（一）渡口应当设置在水流平缓、水深足够、堤岸稳定、视野开阔、适宜船舶停靠的地点，并远离危险化学品生产、储存场所；
　　（二）具备货物装卸、旅客上下的安全设施；
　　（三）配备必要的救生设备和专门的管理人员。
　　第二十一条　申请人申请设置渡口，应提供渡口位置、渡运航线、经营方式以及设置理由等情况，经由市（区）指定渡口管理部门报所在地市（区）人民政府。

市（区）人民政府收到设置渡口申请后，应组织征求所在地村（居）委会、镇政府（街道办）和交通、海事、航道、水利等主管部门的意见，并在综合考虑上述单位和部门的意见后作出是否批准的决定。
　　各单位和部门一般应在7个工作日内提出书面意见。所在地市（区）人民政府应自受理申请之日起20个工作日内作出是否批准的决定。批准设置的，应以市（区）人民政府文件的形式作出批准的决定；不予批准的，应书面作出不予批准的决定并说明理由。跨市（区）行政区域渡口的设置，应报请渡口所在的两地市（区）人民政府共同审批。
　 迁移或者撤销渡口的，参照上述审批程序办理。
　　第二十二条　经批准设置的渡口建设竣工后，申请人持本办法第二十三条规定的渡口应具备条件的相关资料，经由市（区）指定渡口管理部门向市（区）人民政府提出验收申请。

市（区）人民政府应在7个工作日内组织有关单位和部门进行竣工验收，参与验收的单位和部门应对渡口的安全设施、工作人员和安全管理制度以及紧急情况应急预案的建立等情况进行验收评估，并提出验收意见。市（区）人民政府综合考虑各方意见后，自受理验收申请之日起20个工作日内提出验收是否合格的书面意见。
　　渡口经验收合格后方能投入使用。
　　第二十三条　渡口建设应当达到以下标准要求：
　　（一）有符合要求的码头和候船场所，具备货物装卸、旅客上下的安全设施，并配备必要的救生、消防设备，夜晚营运的渡口还应设有照明设备；有条件的渡口，设置视频监控设备；
　 （二）渡口码头建设应当符合岸线规划、防洪、航道标准等要求；
　　（三）汽车渡口应有与渡运量相适应、符合技术规范和安全要求的专用码头，并相应设置交通标志、标线等安全设施；
　　（四）渡运经营人至少应配备1名专职或兼职的渡口工作人员负责渡口安全管理工作。渡口工作人员应当经市（区）人民政府指定部门培训、考试合格，具有水上安全知识和技能，并取得合格证书，实行持证上岗；
　　（五）渡口应当建立安全管理制度，制定紧急情况应急预案，具备应急通信条件；
　　（六）渡口两岸应当设置“渡口守则”和“乘客守则”标志牌，并标明渡口名称、渡口批准机关、批准日期、渡运路线以及注意事项等安全信息。

第二十四条 渡口可由村（居）委会经营和管理，也可以进行承包经营，承包经营应执行上级有关规定，无证人员不得投标和承包渡船营运。渡口转包交接一般不应安排在元旦春节期间进行。

镇政府（街道办）负责组织渡口发包招标活动，并邀请有关部门工作人员到场监督。中标的单位（个人）由镇政府（街道办）审批。

第二十五条 渡口承包以船公司经营为主，个体经营为次，逐步向全面实行船公司经营的方式转变，规范经营行为。承包单位应具有水路运输经营资质，个人承包者应持有与拟承包渡船相应等级的船员适任证书。

第二十六条 渡口承包合同可就如下内容进行约定：

（一）渡口承包人（经营人）为安全生产责任主体，必须守法经营、安全渡运，明确安全违章处罚有关规定，实行违章渡运与经济处罚挂钩；

（二）渡口承包期不少于2年；

（三）镇政府（街道办）可参照《企业安全生产风险抵押金管理暂行办法》（财建[2006]369号）的规定，要求渡口承包者在指定帐户存入一定数量的安全风险金，金额原则上不低于当年承包款的10%（总额不超过人民币5万元），用于安全事故应急及善后等专项费用；

（四）合同可以约定，当渡口承包者违章渡运被村（居）委会发现或有关部门查处达3次（含3次）以上的，村（居）委会有权终止渡口承包合同，另行发包。另可以约定，村（居）委会未及时终止承包合同的，镇政府（街道办）有权可直接书面通知渡口承包者终止承包合同。

在未明确渡口承包者或终止承包合同的情况下，镇政府（街道办）或村（居）委会直接管理该渡口，方便群众出行，保障渡运安全。

　　　　　　　　

第四章　渡船管理

第二十七条　渡船具备下列条件，方可渡运：
　　（一）经海事管理机构认可的船舶检验机构依法检验并持有合格的船舶检验证书。
　　（二）经海事管理机构依法登记并持有合格的船舶登记证书。
　　（三）配备符合国家规定的船员和必要的航行资料。　　
　　 第二十八条　渡船应当保持良好技术状况，设备完善，并具有良好的稳性和水密性，严禁有安全隐患的渡船从事渡运。水泥船不得作渡船使用。

第二十九条　渡船应当有符合国家规定的识别标志，标明船名、船籍港、乘客定额、载重线、乘客守则及有关安全注意事项。

第三十条　渡船应当按照规定配备下列设备或装置：
　　（一）两舷设置安全栏杆，汽车渡船车辆甲板上应当设置有效的防滑装置；
　　（二）配备消防设备、救生设备，其位置应放在易取处；汽车渡船所配备的消防设备应当有足够的能力，在其安装位置应当能使灭火剂射及所有装载车辆；
　　（三）配备航行设备、信号设备和无线电设备；
　 （四）配备船舶油污、垃圾接收装置，严禁向水体排放、弃置船舶油污、垃圾。



第五章　渡船船员

第三十一条　渡船船员必须年满18周岁、未满65周岁（女性60周岁），经体格检查合格，经水上交通安全专业培训及相应的特殊培训，并经海事管理机构考试合格，取得相应的船员

证书、证件，方可在船上担任相应的职务。

第三十二条　渡船船员应保持相对稳定，避免频繁调动、更换。

第三十三条　渡船船员应当遵守职业道德，提高业务素质，严格履行职责，并保证足够的休息时间，不得疲劳驾驶。遇险或发生水上交通事故时，应采取一切有效措施进行自救，并及时将遇险或发生事故时间、地点、状况、原因和救助要求，向遇险地海事管理机构、渡运经营人、村（居）委会和相关部门报告。



第六章　渡运安全

第三十四条 渡船应当由渡船所有人办理船舶保险和乘客意外伤害险，报村（居）委会、镇政府（街道办）、指定渡口管理部门和海事管理机构备案。

第三十五条　渡船应当按照有关规定办理船舶进出港签证，并在规定的航区按核定的航线渡运。渡船渡运时应做好航行值班记录和客流量等记录。

第三十六条　渡船渡运应当采取有效措施，确保在定额内装载旅客和车辆；渡船上下旅客、车辆时，应配备相应的安全设施，并有专人维持旅客、车辆上下秩序。

第三十七条　严禁客渡船装运危险化学品和旅客携带危险化学品乘渡，严禁装运剧毒化学品的车辆上船，严禁危险化学品车辆与旅客同渡。
　　第三十八条　渡船在航行中应当严格遵守国家及海事管理机构颁布的有关规定，加强了望，谨慎操作，注意避让过往船舶，禁止抢航和强行横越，禁止超航区（线）和超抗风等级航行，在夜渡时应符合有关技术条件，并按照规定显示灯光信号。
　　渡船驾驶员应注意水情及天气变化，洪水期应当适当减载，并增加渡船船员，发现雷雨大风征兆时，应及时采取防范措施。
　 第三十九条　有下列情况之一的，严禁渡运：
　　（一）渡船超载；
　　（二）无证驾驶、无船舶证书或船舶证书超期；
　　（三）酒后驾驶；
　　（四）装载不当影响航行安全；
　　（五）遇有洪水或者大风、大雾等恶劣天气，危及航行安全；

（六）船员配备不足；
　 （七）船舶消防、救生等安全设备不合格；
　 （八）船舶有裂缝或漏水；

（九）其他不适航状态。
　　第四十条 渡船应当定期收听气象预报和收集航行安全信息。

第四十一条　渡船航行水域禁止捕鱼、采砂和设置固定的渔网、渔具等有碍航行安全的行为。



第七章 监督检查

第四十二条 对渡口渡船的安全管理，原则上镇（街道）、村（居）委会要落实专人每周一检，在重大节假日和人流高峰期要每天一检，并安排人员值班；交通、海事和安监部门在重大节假日和人流高峰期要加大监督检查力度；航道部门要按照航道通航标准对航道进行巡查、维护。

第四十三条 建立定期联合检查制度。由市（区）指定渡口管理部门牵头，定期联合交通、海事和安监等部门以及镇政府（街道办）渡口渡船进行联合检查和安全评估，消除事故隐患。

建立安全隐患通报制度。各部门在对渡口渡船检查后，发现安全隐患，应及时通报相关的政府和职能部门。



第八章 法律责任

第四十四条　经批准设置的渡口，若检查发现存在不符合本办法的渡口设置条件和有关要求的，由指定渡口管理部门责令限期整改；如整改后仍达不到要求的，由指定渡口管理部门责令停止渡运，并报请市（区）人民政府予以撤销。

第四十五条　渡口经营人违反渡口有关管理规定的，由交通主管部门视其情节，依据有关法律、法规进行处理。

第四十六条　违反水上安全监督管理秩序的，由海事管理机构视其情节，依据有关法律、法规进行处理。

第四十七条　在渡船航行水域采砂或捕鱼和设置固定的渔网、渔具等，有碍渡运安全的，由水利（水务）、渔业或航道部门视其情节，依据有关法律、法规进行处理。

第四十八条　村（居）委会不按规定发包渡船经营、渡口承包者违章渡运被发现或查处达3次（含3次）以上未终止渡口承包合同的、日常监督检查工作不落实，追究相关人员责任。

第四十九条 有关政府、职能部门不依法定的安全条件进行审批、许可的或不实施监督管理的，对其负有责任的主管人员和其他直接责任人员，根据不同情况，给予行政处分。

第五十条 发生重、特大渡运安全事故，将依法追究相关责任人员的责任。构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。



第九章　附则

第五十一条　本办法所称“市（区）”系指江门市行政区域内各县级行政区。

第五十二条　 本办法其它用语含义：

经营性渡口是指收取乘客一定费用，自负盈亏的渡口；

义渡是指不收取乘客费用，免费提供渡运服务的渡口，其渡运费用由地方政府或其他组织负责；

半义渡是指收取乘客部分费用，但渡运收入低于渡运成本，需由地方政府或其他组织给予适当补贴。

第五十三条　 此前我市制定的有关渡口渡船安全管理规定与本办法不一致的，以本办法为准。

第五十四条 本办法自2010年11月10日起施行。