山东省枣庄市人民政府


枣庄市人民政府关于印发《枣庄市交通工程质量监督管理办法》的通知

枣政发[2008]82号


各区（市）人民政府，枣庄高新区管委会，市政府各部门，各大企业：
　　现将《枣庄市交通工程质量监督管理办法》印发给你们，望认真遵照执行。



　　二○○八年十二月十八日



　　枣庄市交通工程质量监督管理办法

　　第一条 为加强交通工程质量监督管理，保证工程质量，根据《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国港口法》及国务院《建设工程质量管理条例》等法律法规，结合枣庄实际制定本办法。
　　第二条 枣庄市行政区域内从事交通工程建设活动，对交通工程质量实施监督，适用本办法。
　　本办法所称交通工程，是指经区（市）级以上相关机构立项的公路工程、水运工程及其附属设施。
　　第三条 枣庄市交通局是全市交通工程质量监督的行政主管部门，其所属的交通工程质量监督机构（以下简称交通质监机构）具体实施交通工程质量的监督管理工作。
　　第四条 交通建设工程从业单位（建设、勘察、设计、施工、监理、试验检测以及相关设备、材料供应单位）依法承担交通建设工程质量责任，接受、配合交通行政主管部门及所属交通质监机构的监督检查，不得拒绝或阻碍。
　　第五条 市交通质监机构的主要职责：
　　（一）负责国省道路网新建改建、农村公路（含县乡路）、地方小型建设项目及省交通厅基本建设工程质量监督站监督范围以外的公路、水运工程的质量监督工作；
　　（二）负责辖区内公路、水运工程监理工作的监督管理；
　　（三）负责辖区内公路、水运工程试验检测工作的监督管理；
　　（四）受理辖区内交通建设工程质量问题的举报，参与交通建设工程质量事故的调查处理；
　　（五）负责所监督项目的交工质量检测和质量鉴定工作；
　　（六）承办上级交通行政主管部门和省交通质监机构委托的其他工作。
　　第六条 交通质监机构实施质量监督检查的依据：相关法律、法规、规章和国家现行的技术标准、规范及有效合同协议书等。
　　第七条 交通质监机构应建立健全监督检查制度，配备结构合理的专业人员和必要的检测设备。
　　第八条 交通工程质量监督期是指从签发《交通建设工程质量监督通知书》之日到交通工程竣（交）工质量鉴定止。
　　第九条 建设单位在办理施工许可证前30日，到交通质监机构办理质量监督手续。同时应提供以下资料：
　　（一）工程质量监督申请书；
　　（二）工程项目审批文件；
　　（三）从业单位资质证明材料；
　　（四）工程施工合同协议书副本、监理服务协议书副本和监理工作计划；
　　（五）批准的设计文件和施工图纸；
　　（六）工地试验室仪器清单，人员资格证书等；
　　（七）其他相关材料。
　　多个农村公路项目可集中统一申请工程质量监督手续。
　　第十条 交通质监机构自收到质量监督申请资料之日起15日内核实完毕，签发《交通建设工程质量监督通知书》，明确监督计划和具体监督人员。
　　第十一条 工程施工阶段，交通质监机构按照监督计划和《交通建设工程质量监督通知书》的要求开展以下质量监督工作：
　　（一）施工、监理单位主要人员到位情况；
　　（二）施工、监理单位试验检测设备、试验方法、试验数据、试验频率等；
　　（三）施工单位在工程实施过程中的质量行为是否符合工程建设强制性标准和技术规范的要求，进入施工现场的原材料、半成品、成品和设备的质量，工程检测资料的真实性、完整性、规范性等情况；
　　（四）监理单位监理工作程序、工作标准，对隐蔽工程和关键部位的旁站以及对各施工工序的质量检查情况；
　　（五）交通质监机构对工程实体质量进行现场监督检查时，重点检查质量薄弱环节和涉及结构强度及稳定性的重要指标，填发《交通建设工程质量监督抽查意见通知书》，检查结果作为质量评定的依据；
　　（六）交通质监机构对检查中发现的问题，应当及时以书面方式通报有关单位。对一般质量管理问题和一般质量缺陷，责令限期整改；对不合格工程，责令限期返修；对违法的质量行为依法予以纠正。存在问题的单位应当按要求进行整改、返修；建设单位须将整改结果报交通质监机构。
　　第十二条 交通质监机构履行质量检查职责时，有权采取下列措施：
　　（一）要求被检查单位提供有关工程质量的文件和资料；
　　（二）进入被检查单位的施工现场检查；
　　（三）使用被检查单位的检测设备，要求被检查单位对工程质量进行复查；
　　（四）发现有影响工程质量问题时，责令改正；
　　（五）其他措施。
　　第十三条 交通工程交工验收前，交通质监机构应当对工程质量进行检测并出具检测意见。
　　第十四条 交通工程竣工验收前，交通质监机构对工程质量进行质量鉴定并出具质量鉴定报告。
　　第十五条 未经交通质监机构质量鉴定或质量鉴定不合格的项目，不得组织竣工验收。
　　第十六条 交通质监机构可以委托具备资格的试验检测单位对交通工程质量进行检测，试验检测单位对所检测的数据负责。
　　第十七条 交通行政主管部门应当为交通质监机构提供必要的工作条件和经费。
　　建设单位应当按国家、省有关规定缴纳项目质量监督费。
　　质量监督费应单独立账，专款专用，任何单位和个人不得挤占和挪用。
　　第十八条 交通质监机构工作人员应恪尽职守、秉公办事、清正廉洁。
　　与被监督对象有利害关系的质监人员，应当回避。
　　第十九条 违反本办法的，由交通行政主管部门按照《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国港口法》及国务院《建设工程质量管理条例》等相关法律法规依法予以处罚。
　　第二十条 交通质监机构工作人员在工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
　　交通质监机构不按相关法律法规履行交通工程质量监督职责、承担质量监督责任的，由交通行政主管部门视情节轻重，依法责令整改或给予警告。
　　第二十一条 当事人阻碍交通质监机构进行监督检查的，由公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定予以处理。
　　第二十二条 本办法自2009年1月1日起施行。




公众人物的名誉权问题

韩荣和


提要：随着新闻业的发展，公众人物、新闻媒体与社会大众之间的法律纠纷问题已经突显出来。公众人物名誉权问题的探讨，从理论上讲，即是探求名誉权、隐私权与公众知情权、舆论监督权之间的协调和平衡。本文从分析公众人物名誉权问题的背景入手，结合笔者对该问题的理解与认识，进一步阐释了公众人物的概念、分类，以及公众人物名誉权的特征，并引入名誉权与隐私权的关系探析，从而得出该问题的实质所在。文章最后提出解决问题方案：公众人物名誉权的保护与制度设计建议。在文章论述的基础上提出解决公众人物名誉权问题的几项原则，以供立法与司法实践参考。
关键词：公众人物 名誉权 隐私权 权利平衡

一、提出公众人物名誉权问题的背景
在我国，开展舆论监督工作一直比较艰难，舆论监督的成本也一直比较高昂。据统计，我国新闻诉讼中媒体和记者的败诉率高达80%，而美国只有8%。2002年12月28日，范志毅诉上海《东方体育日报》侵犯名誉权一案尘埃落定。经上海市静安区人民法院一审判决范志毅败诉。自1985年以来，此类官司国内曾有十几起，无一例外均以媒体败诉告终。因此，此案的判决更彰显其时代的意义。据证实，这也是我国司法实践中第一次提出“公众人物”这一概念。公众人物名誉权问题的提出与解决，利于愈加凸显的公众人物、新闻媒体与社会大众矛盾的缓和，一定程度上保障了公众言论自由权的行使和新闻业监督职能的发挥。
国外的司法实践于60年代便开始关注公众人物的名誉权问题，如美国新闻法治进程中的典型案例——“沙利文V《纽约时报》”案。1964年美国联邦最高法院通过该案确定了这样的原则：公共官员除了必须证明新闻失实外，还要证明媒体含有实际上的恶意，即实际恶意原则的确立。接着在1971年“罗森布鲁诉大都会新闻有限公司案”的判决中，美国联邦最高法院又将这一原则扩大到批评公众官员以外的公众人物。[1]
通过对比，在我国研究公众人物名誉权问题具有重要的理论意义，司法实践的要求是理论探讨的源动力。
二、对公众人物名誉权问题的理解与认识
（一）公众人物概念的解析
公众人物亦称公共人物，是指一定范围内为人们所广泛知晓和关注，并与社会公众利益密切相关的人物。其以社会知名度和社会公共利益相关性为构成要件，二者缺一不可，共同体现了公众人物的特性。
从理论上公众人物可以有多种分类：以行为人主观意愿为标准，可区分为自愿性公众人物和非自愿性公众人物。自愿性公众人物是指在主观上追求或放任自己成为公众人物并在客观上成为公众人物的人。[2]例如体育明星、影视明星、高级官员等人物，在主观上具有希望或放任自己被一般社会公众所熟知，在客观上已经为公众熟知，具有一定的知名度。所谓非自愿性公众人物，是指往往没有追求或放任出名或成为社会公众关注的结果的主观意图，而是由于具有新闻价值的重大事件的发生，经过新闻媒介的传播而成为公众熟知的与这件事件有联系或牵连的人。非自愿公众人物还可以具体划分为附属性公众人物、偶然性公众人物和转化性公众人物。[3]该种分类的意义在于，为自愿性公众人物和非自愿性公众人物的名誉权保护的区别对待提供依据。这种区分也已成为法制健全国家处理名誉权、隐私权与新闻舆论监督权、公众知情权关系的一个重要原则。
另外，还可以把公众人物划分为政治性公众人物和社会性公众人物，这是从公法的角度，以对公共官员的特殊要求为标准而做的划分。此外美国联邦最高法院还把公众人物分为完全的公众人物和有限的公众人物，从而从时间属性上判别公众人物。
（二）名誉权与隐私权关系探究——隐私权的独立性
以上的论述，有时把隐私权作为名誉权的内容，这直接受我国现行的立法和司法解释的影响。我国的立法并未确立隐私权制度，只在1993年最高人民法院制定的《关于审理名誉权案件若干问题的解答》中规定：“对未经他人同意，擅自公布他人的隐私材料或以书面、口头形式宣扬他人隐私，致他人名誉受到损害的，按照侵害他人名誉权处理。”在我国司法实践中，也将隐私权作为名誉权的一项内容。然而从学理上分析，名誉权与隐私权却是相互独立的人格权。它们的区别主要如下：
第一，客体不同。隐私作为隐私权的客体是一种客观存在的秘密信息，具有真实性，其包含了个人的财产、住宅、社会关系等秘密，这些均与名誉权无关。名誉权则具有很大的主观性，其在很大的程度上取决于社会公众的评价。由此决定了隐私权与名誉权不能相互吸收，只能是各自独立的存在。第二，主体不同。隐私是一种精神利益，[4]法律保护隐私旨在使人心情舒畅，使个人的心灵安宁不受侵犯，维护人格的尊严。因此法人不能享有隐私权，法人不是隐私权的主体，但法人有名誉权。第三，性质不同。名誉权是权利主体根据社会评价所享有的权利，而隐私权是针对个人事务的。隐私权人享有对自己的个人隐私享有利用和处分的权利，而名誉权是根据客观社会对当事人的评价，此项权利不能由当事人抛弃。第四，侵权方式不同。侵害他人名誉权，一般是通过传播不利于受害人名誉的虚伪事实而影响第三人及社会公众对受害人名誉的评价。而侵害他人隐私权则不以向第三人传播为要件，也不论所传播消息是否有利于受害人。第五，侵权的法律后果不同。侵犯名誉权后侵权人应承担停止侵害、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉、赔偿损失等法律后果。但由于隐私是真实的秘密信息，一旦被披露出去，就为众人所知，其影响就不可避免的形成，此时该信息就不能称其为隐私，故不能适用消除影响的责任形式。第六，免责条件不同。被告可以证明自己所谓的事实具有真实性用以抗辩原告的侵犯名誉权之诉，从而免除责任的承担，而隐私权侵害没有这个免责要件，正是当事人的真实个人私生活秘密信息被披露，才造成侵权事实。综上，隐私权具有不同于其他人格权利的特点，应成为独立的人格权利。
然而承认隐私权的独立性，并不否认隐私权与名誉权间的相互联系。在很多情况下侵犯隐私权与侵犯名誉权会发生竞合，例如：甲（男）和乙（女）曾谈过恋爱，且甲曾在恋爱前与他人发生过两性关系，后甲向乙提出分手。乙对此怀恨在心，将甲与别人发生过两性关系的事实四处散布，使甲精神失常。在此种情况中，行为人不但擅自披露了他人隐私，且此种侵权行为造成了受害人的社会评价降低，从而构成对名誉权的侵害。所以行为人的行为既侵害了受害人的隐私权又侵害了其名誉权。这可以理解为隐私权与名誉权在权利保护方面具有一些相似性或存在一些重合区域。这只是从一般公众的角度分析隐私权与名誉权的叠加情形，如果研究的对象是公众人物，那么两种权利发生竞合的情形就更多了。因为公众人物代表着一定的公共利益，其总是极力维护自己的公众形象。由于公共利益的公共性、重要性与敏感性，公众人物的名誉变得容易受到伤害，显得很脆弱。具体体现在对公众人物私人秘密信息的认定、获得与传播上。如果不适当处理公众人物的秘密信息，就会使公众人物的名誉权受到损害，进而一定程度上损害了公共利益。所以法律上公众人物的隐私与隐私权的范围，以及它们对公众人物社会评价的影响便成了讨论公众人物隐私权与名誉权竞合情形的关键。
一般情况下披露公众人物的隐私并不必然导致公众人物社会评价的下降。而擅自披露以下三种隐私的行为可能与侵犯公众人物的名誉权竞合。第一，不道德的隐私。不道德是违悖社会公德或职业道德的行为，是不符合社会伦理纲常要求的行为，如婚外恋。一旦公众人物不道德的隐私为社会公众所知晓，其公众形象必然在社会公众的心目中降低。这是道德对社会公众和公众人物的作用与反作用。第二，违背善良风俗的隐私。善良风俗与道德存在重合的领域，但风俗具有更强的区域性，具有更浓厚的传统文化色彩，其与道德存在明显的区别。遵循一个国家或地区的善良风俗是一个人良好操守的表现。公众人物尤其应当注意自己的言行是否符合社会的善良风俗，它对形成自己的公众现象同样重要。公众人物违背善良风俗的行为是社会公众所不能容忍的，因为他们应是善良风俗的代表。如果公众人物有不符善良风俗的隐私，其将不再受社会公众的支持与拥护，其社会评价必然下降。第三，其他社会公众不可容忍但不违法的隐私。如果是公众人物的违法行为，那不为法律所肯定，也不属于隐私的范畴。而且该种隐私以不为公众所容忍为限，如果社会公众接受了公众人物的隐私，那其社会评价便不会下降。综上，行为人披露某些隐私的行为，既侵犯了公众人物的隐私权又侵犯了其名誉权，此时公众人物的名誉权并不会受到法律的当然保护，而应视具体情况而定。
（三）名誉权、隐私权与公众知情权、舆论监督权的冲突——公众人物名誉权问题的实质所在
公众人物因其公众性和公共利益性，与一般社会公众不同。他们对舆论监督可能对其名誉造成的轻微损害应当予以忍受。但他们也应当享有完整的隐私权，可是社会的兴趣和知情权的对象正是公众人物的隐私。并且在某些情况下，名誉权与隐私权的保护发生竞合。因此产生了名誉权、隐私权与公众知情权、舆论监督权的冲突。也是公众人物名誉权问题产生的真正原因。具体体现为：
1. 隐私权与知情权的冲突。隐私权的立法旨趣在于公民有权隐瞒、维护自己的私生活秘密并予以法律保护，防止任何人非法侵犯，其为私权利。知情权根本目的是保障公民知情的权利，有权依法知悉和获取信息，其为宪法权利即公权利，依据这样两个权利，人们一方面希望知道更多别人的事情，一方面又不希望自己的事情让别人知道，两者之间既产生相当的矛盾与冲突。[5]他们的冲突在很大程度上是公权利与私权利之间的矛盾。矛盾的焦点体现在政府官员或公众人物的隐私权与公众知情权之间的冲突。
2. 名誉权保护与新闻舆论监督之间的冲突。公民的言论、出版自由是公民的基本宪法权利。言论自由、新闻舆论监督权与名誉权相冲突，在任何国家都是一种客观现实。一方面，因为透过大众传播媒介作出的新闻传播、评论等可以向人们告知各种情况，提供形成民意的渠道，监督政府的行为，从而在整个民主政治的运作中起着极为重要的作用。因此新闻舆论监督主要保护的是国家政治和社会公共生活方面的利益、新闻界的行业利益。另一方面，由于保护人格权是保障个人的人格尊严、自由的重要手段，人们彼此互相尊重他人的人格权，并能自觉捍卫自己的权利，将会为民主和法制的实现奠定基础。[6]因此名誉权保护和新闻舆论监督之间的冲突表现为私人人格和感情方面的利益与社会公共生活方面的利益之间的冲突，法律必须寻找相对明晰的界限。
三、冲突解决方案：公众人物名誉权的保护与制度设计
通过对公众人物名誉权的问题的理解与认识，对于权利冲突的解决应分两种情形。首先是在只涉及公众人物名誉权，而未涉及隐私权的情形下，应当充分保护公众人物的隐私权。理由是：公众人物因其职务要求或职业的原因，在新闻媒介助力的作用下为社会公众广泛知晓，他们是当今民主制度的产物，他们代表和维护着一定的公共利益或行业利益，因此公众人物名誉权的保护是以保护公众人物人格尊严、独立与自由为旨趣。只有充分保护公众人物的名誉权，才能实现社会资源向公众人物倾斜的社会目的，从而实现一定的社会公共目的。其次是名誉权与隐私权一致竞合的情形，不再意味着保护公众人物名誉权的绝对优先性，而是对公众人物名誉权保护的弱化。以下从两个方面针对第二种情形探讨解决公众人物名誉权问题的方案。
(一) 建立独立的隐私权制度
隐私权是指自然人对自己私生活信息进行独立支配的一种人格权。[7]从名誉权与隐私权的对比看，隐私权具有独立性。建立独立的隐私权制度是解决公众人物名誉权问题的制度性前提，其直接目的是将隐私权与名誉权区别保护，同时对二者竞合时作特殊处理。建立独立的隐私权制度的意义在于：首先，可以消除行为人在隐私权与名誉权竞合情况下的尴尬，使该情形下侵权行为的认定具有法律依据。其次，有利于名誉侵权行为制度的建立。名誉侵权一般包括侮辱和诽谤行为，大都表现为以虚假的信息影响受害人的社会评价。而侵犯隐私权，行为人传播的却是客观存在的事实。如果单独建立隐私权制度，那么名誉侵权行为制度将更完整，更具有体系性。最后，增加了公众人物权利保护的层次性，使权利保护的平衡找到依托。假设新闻媒体报道了某公众人物真实的情感故事，该公众人物并不能已侵犯名誉权主张自己的权利，因为媒体并没有传播虚假信息，也没有侮辱的行为。此时该公众人物可以侵犯隐私权为由主张权利保护。而且隐私权制度的建立使我们可以在制度层面上探讨公众知情权与隐私权冲突、名誉权保护与舆论监督的矛盾。
（二）权利保护的平衡：名誉权、隐私权与知情权、舆论监督权的协调。
权利的保护出现冲突时，我们应当划清他们的界限，应当遵循权利协调和利益衡量的规则，即权利的保护应当达到根本上的平衡，均等的保护不是法律认识论和方法论上的“平衡”[8]，法律上的平衡是由其所依据的利益来决定保护的范围、力度。
1.对隐私权和知情权冲突的协调
恩格斯曾提出一个处理个人隐私与新闻报道相互关系的原则，这个原则是：个人隐私一般受到保护，但当个人私事甚至阴私与最重要的利益——政治生活发生联系的时候，个人的私事就已经不是一般意义的私事，而属于政治的一部分，它不受隐私权的保护，应成为历史记载的新闻报道不可回避的内容。[9]这一论述，说明了个人隐私权与新闻自由之间的一般关系，可以作为处理隐私权和知情权冲突的一般原则。而在公众人物中，如果是政治性公众人物，即公共官员，其本身代表着一定公共利益，其隐私权的空间由其职务要求所定。对于自愿性公众人物，因其主观上追求成为公众人物，那么其必须把更多的隐私坦露于社会公众。对于其他类型的公众人物可参照一般社会公众的隐私权内容，从而达到权利协调的目的。然而在对隐私权与知情权冲突的协调过程中，除了遵循公共利益原则，还需人格尊严原则优先，即在涉及公众人物的隐秘信息时，不得以伤害其人格尊严为目的。
2.正当舆论监督与侵害名誉权的界限
新闻工作者为维护社会公共利益，需要从舆论上监督公众人物，揭露、批评一些违背人民利益的错误言行和不良现象，如果这些批评属于正当的舆论、批评的事实是真实的，则被批评者不能以其名誉受到损害为由而要求他人承担侵害名誉权的责任。当然，正当的舆论监督批评在效果上会影响到被批评者的名誉，但事实上社会对他们的评价下降以及名誉的贬损，并不是新闻批评造成的，而是他们自身的不良行为造成的。
一般认为，正当的舆论监督与侵害名誉权的界限如下:第一，要准确认定报道的事实。新闻报道中批评、揭露的事实必须客观、真实。由于报道失实必然的侵犯了公众人物的名誉权。第二，报道的言辞不能从人格上进行攻击，进行侮辱、诽谤，即使评论中所依据的情况属实，但是用有恶意的词句，造成公众人物名誉权的损害的也要承担民事责任。第三，看行为人的主观态度，行为人在撰写新闻时是有一定主观目的的，如果行为人因故意或过失报道的事实中有侮辱、诽谤被监督人的内容，并客观上造成了被监督人的社会评价降低，应认定侵害名誉权的行为即实际恶意原则的体现。
事实上，名誉权、隐私权保护与新闻自由、舆论监督之间划出一条明确的界限，是十分困难的。从当前的法治现实来看，应当在它们设定一个“度”，这个“度”因主体身份是公众人物还是非公众人物而不能绝对划一，这个问题的把握只能由法官通过自由裁量权来衡量。
基于以上的论述，笔者提出几条解决公众人物名誉权问题的原则以供立法与司法实践参考。区分只涉及公众人物名誉权情形与涉及公众人物隐私权的名誉权情形：第一种情形应对公众人物的名誉权给予充分的保护，第二种情形应适当限制公众人物的隐私权或视具体情况（是否损害了公共利益），应向保护公众的知情权适当的倾斜；区分自愿性公众人物与非自愿性公众人物：名誉权保护向非自愿性公众人物倾斜，这是自愿性公众人物因其主观追求而向社会公众作出的名誉利益的让与；区分政治性公众人物与社会性公众人物：如果只涉及公众人物的名誉权，应对政治性公众人物的名誉权给予充分的保护，如果是涉及公众人物隐私权的名誉权问题，名誉权保护向社会性公众人物倾斜。

参考文献：
[1]宋克明.美英新闻法治与管理[M].北京:中国民主法制出版社,1998.31.
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[9]马克思恩格斯全集[M].北京:人民出版社,1956,(18)591.