外国保险机构驻华代表机构管理办法

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外国保险机构驻华代表机构管理办法

中国保险监督管理委员会


外国保险机构驻华代表机构管理办法

2006年第5号

  

  《外国保险机构驻华代表机构管理办法》已经2006年6月12日中国保险监督管理委员会主席办公会审议通过,现予公布,自2006年8月1日起施行。



                      主席 吴定富

                       二○○六年七月十二日

  



外国保险机构驻华代表机构管理办法

  

第一章 总则

  

  第一条 为了加强对外国保险机构驻华代表机构(以下简称“代表机构”)的管理,适应中国保险市场对外开放的需要,根据《中华人民共和国保险法》,制定本办法。

  第二条 本办法所称外国保险机构,是指在中国境外注册的保险公司、再保险公司、保险中介机构、保险协会及其他保险组织。

  本办法所称代表机构,是指外国保险机构在中国境内获准设立并从事联络、市场调查等非经营性活动的代表处、总代表处。

  本办法所称首席代表,是指代表处的主要负责人;本办法所称总代表,是指总代表处的主要负责人。

  第三条 代表机构必须遵守中国法律、法规和中国保险监督管理委员会(以下简称“中国保监会”)的有关规定。

  代表机构的合法权益受中国法律保护。

  第四条 中国保监会根据法律和国务院授权,对代表机构履行监管职责。

  中国保监会派出机构,在中国保监会授权范围内,代表中国保监会对本辖区的代表机构实施日常监管。

  

  

第二章 申请与设立

  

  第五条 申请设立代表处的外国保险机构(以下简称“申请者”)应当具备下列条件:

  (一)经营状况良好;

  (二)外国保险机构经营有保险业务的,应当经营保险业务20年以上,没有经营保险业务的,应当成立20年以上;

  (三)申请之日前3年内无重大违法违规记录;

  (四)中国保监会规定的其他审慎性条件。

  本条所称经营保险业务20年以上,是指外国保险机构持续经营保险业务20年以上,外国保险机构吸收合并其他机构或者与其他机构合并设立新保险机构的,不影响其经营保险业务年限的计算。

  外国保险机构子公司经营保险业务的年限,自该子公司设立时开始计算。

  外国保险集团公司经营保险业务的年限,以下列两项时间中较早的一项时间开始计算:

  (一)该集团开始经营保险业务的时间;

  (二)该集团中经营保险业务的子公司开始经营保险业务的时间。

  第六条 申请者应当提交下列材料:

  (一)正式申请表;

  (二)由董事长或者总经理签署的致中国保监会主席的申请书;

  (三)所在国家或者地区有关主管当局核发的营业执照或者合法开业证明或者注册登记证明的复印件;

  (四)机构章程,董事会成员名单、管理层人员名单或者主要合伙人名单;

  (五)申请之日前3年的年报;

  (六)所在国家或者地区有关主管当局出具的对申请者在中国境内设立代表处的意见书,或者由所在行业协会出具的推荐信,意见书或者推荐信应当陈述申请者在出具意见书或者推荐信之日前3年受处罚的记录;

  (七)代表机构设立的可行性和必要性研究报告;

  (八)由董事长或者总经理签署的首席代表授权书;

  (九)申请者就拟任首席代表在申请日前3年没有因重大违法违规行为受到所在国家或者地区处罚的声明;

  (十)拟任首席代表的简历;

  (十一)中国保监会规定提交的其他资料。

  “营业执照”、“合法开业证明”和 “注册登记证明”的复印件必须经其所在国家或者地区依法设立的公证机构公证或者经中国驻该国使、领馆认证。

  第七条 申请者应当向中国保监会提交申请材料。对拟设代表处的申请,中国保监会应当根据下列情况分别处理:

  (一)申请材料存在可以当场更正的错误的,应当允许申请人当场更正;

  (二)申请材料不齐全或者不符合法定形式的,应当当场或者在5日内一次告知申请人需要补正的全部内容,逾期不告知的,自收到申请材料之日起即为受理;

  (三)申请材料齐全、符合法定形式,或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的,应当受理申请。

  中国保监会受理或者不予受理申请,应当出具加盖专用印章和注明日期的书面凭证。

  第八条 中国保监会根据审慎性原则对设立代表处的申请进行审查,并应当自受理申请之日起20日内,作出批准或者不予批准的决定。20日内不能作出决定的,经中国保监会主席批准,可以延长10日,并应当将延长期限的理由告知申请人。

  决定批准的,颁发批准书;决定不予批准的,应当书面说明理由。

  第九条 代表处领取批准书后,应当按有关规定办理工商登记。

  代表处应当自领取批准书之日起3个月内迁入固定的办公场所,并向中国保监会书面报告下列事项:

  (一)工商登记注册证明;

  (二)办公场所的合法使用权证明;

  (三)办公场所电话、传真、邮政通讯地址;

  (四)首席代表移动电话、电子邮箱。

  代表处自领取批准书之日起3个月内未向中国保监会提交书面报告的,视为未迁入固定办公场所,原批准书自动失效。

第三章 监督管理

  

  第十条 代表处的名称应当依次由下列内容组成:“外国保险机构所属国家或者地区名称”、“外国保险机构名称”、“所在城市名称”和“代表处”;总代表处的名称应当依次由下列内容组成:“外国保险机构所属国家或者地区名称”、“外国保险机构名称”和“驻中国总代表处”。

  第十一条 代表机构除主要负责人外,其他主要工作人员应当称 “代表”、“副代表”。

  第十二条 代表机构工作人员应当遵守中国的法律法规,品行良好,无重大违法违规记录。

  第十三条 总代表和首席代表应当具备履行职责所需的学历、从业经历和工作能力。

  总代表应当具备8年以上工作经历、大学专科以上学历;首席代表应当具备5年以上工作经历、大学专科以上学历。

  总代表和首席代表不具备大学专科以上学历的,应当具备10年以上保险从业经历。

  第十四条 每个代表机构的外籍工作人员最多不得超过3人。

  第十五条 代表机构及其工作人员不得以任何方式从事或者参与经营性活动。

  第十六条 代表机构应当有独立、固定的办公场所和专职的工作人员。

  第十七条 总代表或首席代表不得在2个以上代表机构中任职;也不得在中国境内任何经营性机构中任职。

  第十八条 总代表或首席代表应当常驻代表机构主持日常工作,并且常驻时间每年累计不得少于240日。

  总代表或者首席代表离开代表机构的时间每次不得连续超过30日;离开代表机构连续超过14日的,应当指定专人代行其职,并向当地中国保监会派出机构书面报告。

  第十九条 代表机构应当在每年2月底前向当地中国保监会派出机构报送上一年度的工作报告一式两份,由中国保监会派出机构转报中国保监会。

  工作报告应当按中国保监会规定的格式填写。

  第二十条 代表机构每年在其代表的外国保险机构会计年度结束后的6个月内,应当分别向中国保监会和当地中国保监会派出机构报送其所代表的外国保险机构上一年度的年报。

  第二十一条 代表机构代表的外国保险机构有下列情形之一的,代表机构应当自事件发生之日起10日内,向中国保监会提交书面报告,同时抄报当地中国保监会派出机构:

  (一)公司章程、注册资本或者注册地址变更;

  (二)分立、合并或者主要负责人变动;

  (三)经营严重亏损;

  (四)因违法、违规行为受到处罚;

  (五)外国保险机构所在国家或者地区的有关主管当局对其实施重大监管措施;

  (六)对经营有重大影响的其他事项。

  第二十二条 代表机构更换总代表或者首席代表的,应当向中国保监会申请,并提交下列材料:

  (一)由其代表的外国保险机构董事长或者总经理签署的致中国保监会主席的申请书;

  (二)由其代表的外国保险机构董事长或者总经理签署的拟任总代表或者首席代表的授权书;

  (三)拟任总代表或者首席代表的身份证明、学历证明和简历;

  (四)中国保监会规定的其他材料。

  第二十三条 代表机构变更名称,应当向中国保监会申请,并提交下列材料:

  (一)名称变更申请表;

  (二)由其所代表的外国保险机构董事长或者总经理签署的致中国保监会主席的申请书;

  (三)中国保监会规定的其他材料。

  第二十四条 在中国境内已设立2个以上代表处的外国保险机构,可以指定其中一个代表处为总代表处,但应当按照本办法第二十三条的规定,向中国保监会申请将代表处名称变更为总代表处。

  代表处经批准变更为总代表处的,总代表处应当自中国保监会批准变更之日起1个月内依法办理代表处的工商变更登记。

  第二十五条 代表机构变更总代表、首席代表或者变更名称,按照本办法规定向中国保监会提出申请的,中国保监会应当自受理申请之日起20日内,作出批准或者不予批准的决定。

  决定批准的,颁发批准书;决定不予批准的,应当作出书面决定并说明理由。

  第二十六条 代表机构只能在所在城市的行政辖区内变更办公场所,并应当自变更之日起5日内向中国保监会和当地中国保监会派出机构书面报告下列事项:

  (一)新办公场所合法使用权证明;

  (二)新办公场所电话、传真、邮政通讯地址。

  本条所称变更办公场所包括原有办公场所的搬迁、扩大、缩小或者新增办公场所等情形。

  第二十七条 代表机构撤销的,应当自撤销之日起20日内,向中国保监会书面报告下列事项:

  (一)撤销代表机构的情况说明;

  (二)外国保险机构撤销代表机构文件的复印件。

  第二十八条 代表机构更换或者增减代表、副代表、外籍工作人员,应当自更换或者增减人员之日起5日内向当地中国保监会派出机构报告,并提交被任命人员的身份证明、学历证明和简历。

  第二十九条 外国保险机构的代表处撤销后,总代表处是其惟一驻华代表机构的,总代表处应当按照本办法第二十三条的规定,向中国保监会申请将总代表处名称变更为代表处。

  总代表处经批准变更为代表处的,代表处应当自中国保监会批准变更之日起1个月内依法办理工商变更登记。

  第三十条 代表处撤销后,其代表的外国保险机构设有总代表处的,由总代表处负责未了事宜;没有设立总代表处的,由其代表的外国保险机构的其他代表处负责未了事宜;其代表的外国保险机构的所有代表机构均已撤销的,由其代表的外国保险机构负责未了事宜。

  第三十一条 中国保监会或者当地中国保监会派出机构根据监管需要,可以对代表机构的总代表或者首席代表进行监管谈话,提示风险,并要求其就有关问题作出说明。

  第三十二条 中国保监会及其派出机构依法对代表机构进行日常和年度检查。

  日常和年度检查的内容包括:

  (一)代表机构变更事项的手续是否完备;

  (二)各项申报材料的内容与实际情况是否相符;

  (三)代表机构工作人员的任用或者变更手续是否完备;

  (四)代表机构是否从事经营性活动;

  (五)中国保监会及其派出机构认为需要检查的其他事项。

  

第四章 法律责任

  

  第三十三条 违反本办法,未经批准擅自设立代表机构的,中国保监会依法予以取缔。

  第三十四条 违反本办法规定从事保险经营活动的,由中国保监会按照有关法律、法规的规定予以处罚。

  第三十五条 未按照本办法规定提交有关报告或者材料的,由中国保监会或者当地中国保监会派出机构责令限期改正,予以警告,情节严重的,处以1000元罚款。

  第三十六条 对代表机构违反本办法从事保险经营活动的行为负有直接责任的代表机构工作人员,由中国保监会予以警告,情节严重的,处以5000元以下罚款;对违反本办法的其他非经营行为负有直接责任的代表机构工作人员,由中国保监会予以警告,情节严重的,处以1000元以下罚款。

  第三十七条 代表机构提供虚假信息或者隐瞒重要事实的,予以警告。

  第三十八条 违反本办法其他规定的,责令改正;逾期未改正的,予以警告。

  第三十九条 当地中国保监会派出机构应当及时将对代表机构处罚的情况向中国保监会报告。

  代表机构受到中国保监会或者当地中国保监会派出机构3次以上行政处罚,或者从事、参与经营性活动违法所得数额巨大,危害严重的,中国保监会可以将其受处罚的情况作为其所代表的外国保险机构申请在中国设立外资保险公司的审慎性条件予以考虑。

  

第五章 附则

  

  第四十条 香港、澳门和台湾地区的保险机构在内地设立的代表机构,比照适用本办法。

  第四十一条 经中国保监会批准设立的外国保险机构驻华办事处,比照适用本办法。

  第四十二条 外国保险机构设立代表处的正式申请表和代表机构名称变更申请表由中国保监会提供。

  第四十三条 本办法所称“以上”、“以下”、“以内”,包括本数。

  第四十四条 本办法规定提交的材料应当使用中文。外国保险机构所在国家或者地区提供的材料为外文的,应当附中文译本;中文译本与外文有歧义的,以中文译本为准。

  第四十五条 本办法有关批准、报告期间的规定是指工作日,不含节假日。

  第四十六条 本办法由中国保监会负责解释。

  第四十七条 本办法自2006年8月1日起施行。中国保监会2004年1月15日发布的《外国保险机构驻华代表机构管理办法》同时废止。



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关于印发《烟草打假经费管理办法》的通知

财政部


关于印发《烟草打假经费管理办法》的通知

  颁布单位  财政部
  颁布日期  2001-07-27
  实施日期  2001-07-27
  文 号  财建[2001]440号
  类  别  经济建设

国家烟草专卖局:
  为规范烟草打假经费管理,我们制定了《烟草打假经费管理办法》,现印发给你们,请遵照执行。

附件:

烟草打假经费管理办法

第一章 总 则

  第一条 为了规范烟草打假经费(以下简称“打假经费”)的管理,强化监督,切实保证经费专款专用,特制定本办法。
  第二条 烟草打假是指各级烟草专卖局组织的打击生产、销售假冒伪劣卷烟、雪茄烟以及为实施生产、销售假冒伪劣卷烟、雪茄烟提供烟草专用机械、原辅材料、制假生产技术、生产经营场所、运输仓储条件、资金、非法证件等违法犯罪活动所进行的专项工作。
  第三条 打假经费是指中央财政安排的,用于各级烟草专卖局组织烟草打假行动所需经费的补助资金。

第二章 使用范围

  第四条 打假经费用于以下开支:
  1.举报费。指支付举报人的奖励费用,支付标准由省级烟草专卖局(以下简称“省级局”)确定,报国家烟草专卖局(以下简称“国家局”)备案。
  2.检验、检测、取证费。指烟草打假过程中发生的检验、检测、取证等费用支出。
  3.搬运费、运输费、仓储费、销毁费。指烟草打假过程中发生的搬运、运输、仓储、销毁等费用支出。
  4.专用器具、器材费。指打假所需的专用器具、器材费用支出。
  5.人员费用。指参加打假行动人员的食宿费、交通费等补助费。
  6.协同办案费。指支付有关部门协同打假所发生的费用。
  7.奖励补助费。指对一线打假有功人员的奖励费用及因公负伤、致残、牺牲人员的补助费用。
  8.宣传费。指召开打假动员大会、组织打假新闻报道等专项宣传费用。
  9.经财政部批准的其他支出。

第三章 申报、审批和拨款

  第五条 省级局根据本省(自治区、直辖市)的打假经费支出及自有资金情况向国家局申报经费补助计划;国家局汇总后根据各省级局打假任务打假力度、已经取得的成果等,提出对各省级局的经费安排建议上报财政部;财政部审批后下达经费补助计划。
  第六条 打假经费由国家局依照规定程序申请拨款,并按批复的经费补助计划及时将款项拨到各省级局。

第四章 财务处理

  第七条 打假单位收到拨款时,借记“银行存款”,贷记“补贴收入”--“打假经费”;使用打假经费时,借记“管理费用”??“打假支出”,贷记“银行存款”。支付打假经费要有正式发票或合法收据,极特殊情况下无法出具正式发票或合法收据的,必须提供真实、完整的支出资料。
  第八条 省级及省级以下烟草专卖局支付打假经费时,必须采取一次行动一结或一案一结的核算方法。
  第九条 年度终了,国家局负责将打假经费本年度使用情况上报财政部备查。

第五章 监督与处罚

  第十条 财政部负责对国家局使用的打假经费进行监督;财政部与国家局负责对省级及省级以下烟草局使用的打假经费进行监督,省级烟草局要主动将打假经费的使用情况报告财政部和国家局。
  第十一条 打假经费要专款专用,严禁截留、挤占和挪用。对截留、挤占和挪用的,除收回补助的打假经费外,还应按国家有关规定对有关单位及负责人给予相应处分;触犯刑律的,移送司法机关处理。

第六章 附 则

  第十二条 本办法从发布之日起执行。
  第十三条 本办法由财政部会同国家烟草专卖局负责解释。




找准定位 转变职能
提高检委会办公室参谋决策作用
——对基层检察院检察委员会办公室有关问题的透视与思考

作者:李旺城


【内容提要】本文通过对基层院检察委员会办公室在实践中存在问题的分析研究和考察,力图从实际工作需要和提高检委会办公室工作质量、工作效率出发,就改进检察委员会办公室管理职能、提高工作效能、完善运行机制等方面提出相应对策。
【关键字】定位 例会制 双轨制

设立检委会办公室,实行委员专兼职结合,是基层检察机关改革的一项重要内容。党的十六大报告指出:“推进司法体制改革。社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。按照公正司法和严格执法的要求,完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度,进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。”检察机关改革实践证明,检委会办公室作为检委会制度运转的协调中心,其作用发挥的好坏直接影响基层院检察委员会议事效率和议事质量。因此,改进检委会办公室工作制度,完善其运行机制,提高其工作效能,是确保检察委员会有序、高效、高质运转的基础。
一、目前基层院检委会办公室的基本状况
通过交流互访和咨询市院有关部门等方式,笔者在实践中发现,北京市18个基层检察院均未设立专门的检委会办公室[1],设有专职检委会委员的只有通州、昌平、顺义、大兴4个院,其余14个基层院也均是采用挂靠或者合署办公的办法,设立专门人员和兼职内勤来承担检委会办公室的具体业务工作。导致这种情况的原因有:1、基层院受理案件业务较多、规模较小的自身特点,决定了基层检察院的内部机构的设置上不如上级院精细;2、出于精简、统一、效能的改革思想;3、人员调配难落实的现实原因。以我院为例,就没有专门设立检委会办公室,而是明确由研究室承担检委会办公室职能,专职委员承担检委会办公室的初步审查、填写专职委员审查意见等工作,同时也未设检委会兼职秘书,而是由研究室派员担任检委会办公室的内勤并列席会议,负责从事收集讨论材料、会前通知、会议记录、决定执行反馈监督等事务性工作。
二、实践中检委会办公室采取的工作做法及工作流程
通过我们调研发现,各个基层院检委会办公室的工作做法及流程大同小异,并体现出层次性和科技性相结合的特点。其做法主要包括:1、事项(案件)提交。讨论事项(案件)一律由专人承办并写出《提请检委会讨论案件的报告》,报告须按格式要求,做到内容详实,承办人对事实证据的全面性、真实性负责。2、事项(案件)受理登记。一是审查事项(案件)是否是检委会研究范围;二是审核事项(案件)所附材料是否齐全。3、事项(案件)初审。基层院通常的做法是将这项工作交给专职委员(仅4个院有)或专门人员,由其负责对提请案件进行实体和程序的审查,提出补充完善证据的意见和法律适用意见。4、讨论事项(案件)送达知悉。检委会办公室将提请议案及时呈报检察长决定讨论时间,在批准当日及时利用局域网、内部电话等方式将提请讨论材料送达各位委员审阅。5、讨论事项(案件)记录。检委会办公室派专人列席检委会,参与完成事项(案件)讨论的记录工作,务必做到及时、准确、细致,尤其是遣词造句和法言法语的使用。6、决定执行督办反馈。检委会办公室具体负责对决定的事项(案件)进行督办、催办工作,及时将检委会决定的执行情况和变化向检察长和检委会委员报告。
三、检委会办公室管理职能弱化的原因探析
通过我们的调查研究,从目前的检委会办公室的运行效果来看,还存在机构定位不准、工作质量不高、作用发挥不明显的问题。
(一)检委会“门前岗”作用未得到充分发挥,尚未建立起例会制度。
通过检察系统内部机构改革,虽然检委会办公室依照要求建立了起来,却被一些法学学者认为是“装样子的摆设”[2],导致这种情况的原因是:1、工作中还存在一定的随意性,缺乏可操作的办事规则及规范;2、讨论事项(案件)的提起程序缺乏有规则的指导;3、检委会例会制度[3]尚未形成,“临时动议”一定程度存在。根据《最高人民检察院关于改进和加强检察委员会工作的通知》要求:“为及时处理检察工作中的重大问题,在法定期限内讨论决定有关重大案件,各级人民检察院检察委员会可实行例会制度。”我们通过调研发现,绝大多数基层院在实践中并未实行例会制度,当碰到一些未提交检委会讨论而确属有争议的案件时,往往采取的做法有三:一是作补充侦查决定,延长审限;二是同公安部门协调,作撤案处理;三是向上级院汇报,听取上级院的指导意见。另外,有的基层院对一些有指导意义的案例则交由研究室人员撰写“案例分析”以供探讨。这样一来,从表面上看是减少了提交检委会讨论的事项(案件)数量,实质上呢?一方面牺牲了检委会委员们的法律专业学习的机会,因为每一次有准备的检委会讨论都会无形地提高委员们的法律专业知识储备,是一次难得的学习机会;另一方面,作为基层检察院本身就应当主动、独立地完成其所受理案件的审查起诉工作,一遇到争议就寻求上级院支持甚至是与公安机关“协调”,是回避问题、推脱责任的表现。可行的办法就是要积极发挥检委会办公室“门前岗”的作用,该提交的就提交,该上会的就上会,让案件来锻炼、磨练专职委员及检委会其他委员,提升他们法律专业知识的储备。
(二)提交议案的“过滤器”作用未得到充分体现,容易造成“担审不担则”现象。
根据《最高人民检察院关于改进和加强检察委员会工作的通知》要求:“检委会办公室应当对提交检察委员会讨论事项(案件)提出法律咨询意见供检察委员会讨论时参考。对于经审查不属于检察委员会讨论范围的事项(案件),检委会办公室应提出意见,报请检察长决定。”此举一方面是滤除不属于检察委员会议处的案件或者议题,一方面则在于纠错补漏、滤除案件承办人或议题提出人主观因素对议案的“杂质”影响,进而保证提交检察委员会讨论的议案质量。同时按照《检察委员会组织条例》的规定,提交检委会讨论的案件应是重大、疑难案件。而在实践中,有的承办人害怕承担责任或是在办案中碰到外来压力,于是将一些本不该提交讨论的案件也提交到检委会,通过检委会来做出“平衡意见”,以便将来集体承担责任,这给检委会议事质量带来负面影响。此种现象称为承办人“担审不担责”现象。解决的办法是:一是进一步明确检委会的议事范围,对何种案件、何种议题是可以提交检委会讨论决定的作出具体规定;二是积极发挥检委会办公室的“过滤器”作用,由专职委员对提交讨论事项(案件)的可议性和当议性提出初查意见。
(三)议案讨论的“风向标”作用不能得到发挥,疑难案件处理意见的“双轨制”没有形成。
在专职委员的设置上,尽管考虑了政治素质好、业务水平高、办案经验丰富、议事能力强的有利因素,但是由于年龄偏大、身体条件相对较差、专业理论水平偏低、掌握法律政策资料不足等多种原因的限制,在涉及议案的法律文件的查找、研究等准备工作、具体咨询意见的提出以及会务沟通协调、检察委员会决议的落实、执行与督办方面,仅仅靠一二名专职委员显然有些力不从心,因而在实践中一般只是出具专职委员意见和查找相关法律资料,而将其它纯会务性工作甚至是反馈工作交给内勤。而检委会办公室内勤的工作只是书记员的工作,加上又是兼职,其他工作的量也很大,用于秘书工作事务的精力有限。事实上,对检察委员会讨论事项(案件)中的疑难案件处理意见的“双轨制”[4]没有形成,专职委员只是以普通委员的身份列会和发言,兼职秘书只是列席会议、对议案不做分析论证,对增强检察委员会议事的方向性没有发挥应有的导向作用。因此,将第一学历为法学博士、硕士、学士的高素质人才充实到检委会兼职秘书(内勤)的队伍中来具有战略性的意义,一方面他们可以辅助专职委员理解法学前沿理论,查阅相关资料;二是提出不同意见,有助于专职委员更加综合地审视案件,保证导向的全面性和正确性。
(四) 为领导参谋的“智囊团”作用未得到发挥,对上会讨论的疑难案件分析论证明显不足,未真正成为检委会业务决策的“外脑”。
实践中,基层院检委会讨论重大案件多,讨论重大业务事项少,存在着重个案研究、轻工作指导以及议决案件的范围过宽等情况。而且检委会办公室对关系检察业务建设的重大事项(案件)的提出和解决以及从业务实践和政策理论方面的调研论证工作未得到有力开展,对上会讨论的疑难案件的分析论证也明显不足,对我院2003年、2004年提交检委会讨论案件进行统计,发现两年来提交检委会讨论的疑难案件达25件,而检委会办公室撰写的相关案例分析研究只有两篇[5],这充分说明检委会办公室对检察业务建设的重大事项(案件)的提出和解决以及从业务实践和政策理论方面的调研论证工作未得到有力开展,作为检委会的“智囊团”作用亦未充分发挥,为领导决策参谋不力,还没有真正成为检委会进行业务决策的“外脑”。
(五)“法律顾问”的咨询作用无法发挥,缺乏建立与各业务处室业务探究和沟通交流的平台。
在实践中,基层院检委会办公室的工作开展只限专职委员一人或者二人,配员明显不足,而兼职秘书(内勤)的大量精力和时间集中在组织调查研究、统计报表等其他服务性工作之上,导致检委会办公室人员真正与业务工作人员打交道并不多;另一方面因专职委员的主业在于会务讨论和提交事项(案件)的初查而不在业务研究,即便是兼职秘书,其工作也是业务研究的组织者和服务者,对于政策法规特别是司法解释等业务资料很少收集、积累,知识储备明显不足,很难承担起业务部门的咨询。对于检察委员会讨论过的案件,也没有能够及时进行研究、探讨和总结,未能发挥业务指导作用。解决的办法有:一是充实高学历、有实践经验的专门人才进入检委会办公室,树立检委会办公室的法律专业知识权威;二是加强业务部门与检委会办公室的联系沟通,打造交流的平台,积极共同开展案例的讨论研究工作,为检察业务和检察实践服务。如每月可以创办“案例研究”,举行一次案例研究座谈会,通过局域网或人员接触等多种形式传递研究信息,当然这些都以达到保密要求为前提(如省去具体人名、地名、公司名等等),通过这些举措增强相关检察人员的办案能力。
四、转变和强化检委会办公室管理职能的建言
检委会办公室仅承担着会议事务性职能并不能适应当前检察工作的需要,必须实现其从单一的事项(案件)讨论服务到全方位管理的职能转变,而要使其在检察业务管理、规范化建设、业务建设中发挥更为重要的作用,就必须重新定位,转变和强化检委会办公室的管理职能[6]。笔者结合工作实践,认为当前基层院检委会办公室应当充分发挥以下四个方面的职能:
(一)参谋辅助职能。
检委会办公室具有参谋辅助职能是由其性质所决定的。具体地讲,检委会办公室的参谋和辅助职能就是要对提交检委会进行讨论的案件和事项,受理后进行审核把关,审查内容主要是案件或事项是否需要提交检委会、提交依据和科室观点理由阐述是否恰当。提交检委会研究的案件,检委会办公室可在吃透案情的基础上,提出法律咨询意见和解决方案,并提供必要的法律依据,报请检察长决定后分别进行处理。对一些程序性的简单问题则可自行处理,如对证据不足需要补充材料的案件,检委会办公室可以自行作出不予受理决定,并建议提交部门予以补充。这样做,一方面可以防止从部门利益的角度随意和轻易启动检委会程序,提高汇报材料的质量和规范性,依法限制个案讨论数量,将检委会从繁重的个案讨论中解脱出来,以从事更重要的全局性工作。另一方面,可以提高检察委员会的议事水平和工作效率。案件经检委会办公室审查,将焦点、疑点、难点问题提炼出来,并形成倾向性的处理意见,使检委会委员在研究案件之前就对案件情况有了比较全面的了解,使检委会研究案件能够有的放矢,从而大幅度提高工作效率和决策质量,保证检委会的决策作用得到充分发挥。
(二)管理协调职能。
管理协调职能是检委会办公室参谋辅助职能的拓展和延伸。参谋辅助职能主要是辅助检委会行使议事职能,而管理协调职能则是辅助检察长和检委会对其他检察业务工作进行管理。检委会办公室作为检察机关业务决策机构的日常事务管理部门,理应承担起对检察业务的管理职能,促进检察业务工作规范化建设。具体来讲,检委会办公室对检察业务的管理职能应当体现在以下三个方面:1、负责落实检察长和检委会的业务工作安排部署、指示和具体的决议、决定。这项职能不能越权,必须保证在检察长和检委会的领导下进行。检委会办公室在抓具体落实的过程中,必须发挥主观能动性,将原则性的工作部署具体化,将抽象性的工作方针明确化,将系统的决定通过一定的方法步骤予以贯彻,并通过监督检查将其落到实处。2、负责对检察业务工作的考核。业务考核是促进检察业务工作发展的有力手段,在具体执行中,不应当将其同队伍管理和行政管理的考核混为一谈,而应当将其单列,由检委会办公室具体负责考核办法的制定、考核制度的落实和具体的考核工作,确保考评工作的规范有序和考评结果的客观、公正。3、负责对检察业务工作的协调。办案工作不可能孤立进行,在重大疑难案件的处理上,在涉及多部门配合协同作战上,在一些诸如法制宣传教育等具体事务运作上,在具体法律、政策的理解和掌握上,往往需要统一协调,在检察长和检委会的领导下,深入调查研究分歧的根源并提出解决方案,经检察长或者检委会同意后,再负责具体的贯彻落实。
(三)监督检查职能。
监督检查是强化内部监督,促进公正执法,提高办案质量的有效手段。这项职能应当由检委会办公室来承担,以更好地保证检察机关公正执法、依法办案。具体来讲,检委会办公室的监督检查职能应当通过以下三个途径来发挥:1、做好对检委会决定执行情况的监督和检查。检委会作出的决定具有法律效力,必须坚决予以执行。在实践中,应当建立健全检委会决定执行情况报告制度、检委会决定执行督促催办制度和检委会决定执行情况检查制度,以保障检委会决定及时、正确地得到执行。2、做好同步督查工作。对办案工作最有效的监督是事先监督和事中监督。事先监督可以通过建章立制、加强教育等方式进行,而事中监督则是各级检察机关的内部监督中普遍存在的薄弱环节。检委会办公室应当承担事中监督任务,在案件做出最终决定前,通过审查法律文书、调阅案件卷宗、了解承办人及走访有关人员等方法,对案件进行同步督查,对案件实体问题处理情况、案件的诉讼程序执行情况以及办案纪律、法律文书适用等问题予以密切监督,弥补这个薄弱环节。督查的重点应当是对经侦查拟做撤案处理、经审查拟改变定性或做不批捕、不起诉处理以及退回补充侦查的等容易出现问题的案件,要求办案部门随时予以报告,检委会办公室介入进行检查,从而及时发现问题,马上处理,避免造成错案。3、做好对改进情况的监督和检查。对在监督检查中发现的问题,应当立即向检察长或者检委会进行汇报,按他们的决定通知存在问题的部门予以纠正,并对问题的纠正和解决跟踪检查和督促。对于问题严重的,还应当提出处理意见,配合有关部门进行处理,以确保督查的实效。
( 四)总结指导职能。
总结指导职能是基于检委会办公室上述三个职能而行使的。当前检委会办公室大都设在法律政策研究室,与研究室合署办公。研究室本身是一个检察法律、政策及各项检察业务的调查研究机构,检委会办公人员,大都同时肩负法律政策研究的工作任务,其理应承担起总结业务理论、指导办案工作的职能。从检委会办公室行使该项职能的现实性来看,由于检委会办公室承担着参谋辅助、管理协调和监督检查等三项重要职能,使其具有了更多的接触检察业务的时间和条件,可以及时掌握检察机关办案中遇到的法律问题,为检察机关进行调研提供了依据和方向,从而推动调研工作的深入开展,促进检察业务建设。 具体来讲,检委会办公室应当针对检委会会议的决定及指导工作的经验及时进行总结,针对在监督管理中发现的问题及时进行调查,针对检委会研究中的疑难案例及时地进行案例研讨,针对发现的检察工作中存在的突出问题及时进行专题调研,针对检察业务中存在的法律政策方面的问题及时进行法律政策研究,通过深入细致地调查研究,结合工作实际,提出具有较高指导价值的意见和建议,从而指导检察工作实践,使各项检察工作更加方向明确、科学规范。
 
注释:
[1] 检察委员会办公室的定位是检察委员会的参谋和辅助机构,在设置形式上各地有所不同,主要是三种:一是将检察委员会办公室挂靠在研究室,接受研究室的统一领导,但工作上具有相对独立性;二是单独设立检察委员会办公室,具有独立的编制,与检察院其他内设机构平行;三是不专门设立检委会办事机构,而是明确由研究室承担检察委员会办公室的职能。目前多数检察院采用第三种。车树明:《检察委员会工作改革与实务运作》,参见法律出版社出版的《检察论丛》第3卷, 2001年12月版第319页。
[2] 检察委员会办公室的设置被一些北大、人大的法学学者认为没有必要,充其量不过是进行检察委员会改革“装样子的摆设”。笔者认为,这种认识的原因与检察委员会办公室所面临的现实处境也不无关系。如果不能发挥其作用,事实上其地位与点缀的房间的“花瓶”无异。
[3] 该制度的实行有利于检察委员会办公室安排会务,也有利于各位委员事先安排工作和做会议时发言准备。笔者认为,基层检察院应当采用半定期的方式实行检察委员例会制是可行的。事实上,没有形成检察委员例会制的一个原因也与检察委员会议处重大事项的功能弱化有关。检察委员例会日可定为每月两次,为单(或双)周的周五为固定例会日,遇有紧急案件时根据需要做调整。

[4] “双轨制”即就重大疑难案件的案件研究,除业务部门的意见外,研究室或者检察委员会办公室应形成比较成熟的意见,这两种意见同时提供到检察委员会,供委员们讨论时参考。参见龙宗智:《检察制度教程》,法律出版社,2002年3月第一版,第168页。
[5] 这二篇案例分析的调研文章一篇是《对北京市首例滥发林木采伐许可证案的法理冲突和法条矛盾的思考》,该文载于“法学论文资料库”网2004年5月;另一篇是《对虚开增值税发票罪的案例分析》,该文载于“法学论文资料库”网2005年3月。
[6] 参见姜远斌:《浅谈检委会办公室职能的转变》,载于烟台市检察院《理论天地》。