上海市河道管理条例

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上海市河道管理条例

上海市人大常委会


上海市河道管理条例
上海市人民代表大会常务委员会


《上海市河道管理条例》已由上海市第十届人民代表大会常务委员会第四十次会议于一九九七年十二月十一日通过,现予公布,自一九九八年三月一日起施行。

第一章 总则
第一条 为了加强河道管理,保障防汛安全,改善城乡水环境,发挥江河湖泊的综合效益,根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》等法律、法规,结合本市实际情况,制定本条例。
第二条 本条例适用于本市行政区域内的河道(包括湖泊洼淀、人工水道、河道沟叉)的整治、利用、保护及其相关的管理活动。
河道内的航道,同时适用国家和本市有关航道管理规定。
本市现有港区和规划港区内河段的管理,法律、法规另有规定的从其规定。
第三条 本市河道实行统一规划、综合整治、合理利用、积极保护的原则。
本市河道修建、维护和管理(以下统称河道整治)实行统一管理与分级负责相结合的原则。
本市河道整治费用,按照政府投入同受益者合理承担相结合的原则筹集。
第四条 本市各级人民政府应当加强对河道整治工作的领导,组织有关部门、单位,动员社会力量,有计划地进行河道整治,提高河道的防洪排涝能力,发挥河道的综合功能。
第五条 上海市水利局(以下简称市水利局)是本市河道的行政主管部门,其所属的上海市河道(水闸)管理处(以下简称市河道管理处)负责对全市河道的监督管理和指导,并对市管河道实施管理。
区(县)水行政主管部门是同级人民政府河道行政主管部门,按照其职责权限,负责本行政区域内河道的管理。
乡(镇)人民政府和乡(镇)水利机构按照其职责权限,负责乡(镇)管河道的管理;街道办事处按照本条例规定,对所在区域内的河道行使日常监督管理,其业务接受上级河道行政主管部门的指导。
本市各有关行政管理部门应当按照各自的职责分工,协同实施本条例。
第六条 市管河道的确定,由市水利局会同有关部门提出方案,报市人民政府批准;区(县)管河道和乡(镇)管河道的划分,由区(县)河道行政主管部门会同有关部门提出方案,报区(县)人民政府批准,并报市水利局备案。
根据河道管理需要,市水利局可以将市管河道委托区(县)河道行政主管部门实施日常监督管理;区(县)河道行政主管部门也可以将区(县)管河道委托乡(镇)人民政府或者街道办事处实施日常监督管理。委托管理部门应当负责落实委托管理项目所需的经费。
本市境内的长江河段以及其他跨省、市的重要河段、边界河道的管理分工,国家另有规定的从其规定。
第七条 有堤防(含防汛墙,下同)的河道管理范围为两岸堤防之间的全部水域、滩地,堤防、防汛通道或者护堤地;无堤防的河道管理范围按河道防洪规划所确定的设计洪水位划定。具体管理范围,由区(县)以上人民政府划定。
第八条 市水利局、区(县)河道行政主管部门及市河道管理处应当依法加强河道监督管理,维护河道堤防等水工程安全,开展河道水质监测工作,协同环保行政管理部门对水污染防治实施监督管理。
乡(镇)人民政府和街道办事处应当加强对本区域内河道的日常检查和监督。
河道管理人员执行日常监督检查任务时,应当佩戴执法标志,持证执法。
第九条 任何单位和个人都有保护河道堤防等水工程安全、保护水环境和依法参加防汛抢险的义务,并有权制止和检举违反河道管理的行为。

第二章 河道整治
第十条 本市河道专业规划应当符合流域水利规划、区域水利综合规划和城市总体规划的要求,符合国家和本市规定的防洪、排涝标准以及其他有关技术规定。
本市利用河道的其他各类专业规划应当与河道专业规划相协调。
第十一条 本市河道专业规划由市水利局会同有关部门组织编制,经市城市规划管理局(以下简称市规划局)综合平衡后,纳入本市城市总体规划。
市管河道以及中心城区内其他河道的规划,由市水利局会同有关部门负责编制,经市规划局综合平衡,报市人民政府批准后实施;中心城区外的其他河道规划,由区(县)河道行政主管部门会同有关部门负责编制,经区(县)规划行政管理部门综合平衡,报区(县)人民政府批准后实
施,并报市水利局、市规划局备案。
编制河道规划涉及航道的,河道行政主管部门应当事先征求交通行政管理部门的意见。
河道规划的修改或者调整,应当经原批准机关批准。
第十二条 编制详细规划涉及河道的,应当事先征求河道行政主管部门意见,并按照规划管理权限,报规划行政管理部门批准后实施。
第十三条 市管河道以及中心城区内其他河道规划控制线(简称河道蓝线)方案,由市水利局提出,经市规划局批准后施行;中心城区外的其他河道蓝线方案,由区(县)河道行政主管部门提出,经区(县)规划行政管理部门批准后施行,报市水利局、市规划局备案。
河道行政主管部门提出通航河道的蓝线方案前,应当征求交通行政管理部门的意见。
第十四条 市水利局或者区(县)河道行政主管部门应当根据河道专业规划,制定河道整治年度计划,报同级人民政府批准后组织实施。
乡(镇)人民政府应当对其所管理的河道制定年度整治计划,并组织实施。
对淤积严重、影响防洪排涝的河道,市水利局或者区(县)河道行政主管部门应当制定河道整治应急方案,并优先安排整治工程。
第十五条 河道行政主管部门进行河道整治涉及航道的,应当兼顾航运需要,并事先征求交通行政管理部门的意见。
交通行政管理部门进行航道整治,应当符合防汛安全要求,并事先征求河道行政主管部门的意见。
在重要的渔业水域进行河道、航道整治,应当兼顾渔业发展需要,并事先征求渔业行政管理部门的意见。
第十六条 沿河新建、扩建、改建的建设项目,建设单位在建设项目立项或者申请建设许可时,应当将区域内河段的部分整治项目纳入建设项目计划并与建设项目同步实施。所需经费,专用岸段由建设单位负担;非专用岸段的经营性建设项目,由建设单位按收益情况合理负担。
第十七条 河道整治需要占用的土地,由土地行政管理部门按照国家和本市的有关规定调剂解决。
河道整治所增加的土地,按照城市规划和土地利用规划安排使用,其土地转让得益应当用于河道整治。

第三章 河道利用
第十八条 河道管理范围内的建设项目,建设单位应当按照河道管理权限,经市河道管理处或者区(县)河道行政主管部门审核同意后,并按照基本建设程序履行审批手续。
第十九条 经批准在河道管理范围内的建设项目施工前,建设单位应当按照河道管理权限,将施工方案报市河道管理处或者区(县)河道行政主管部门审核,并在规定的界限内进行施工。
第二十条 河道管理范围内的建设项目竣工后,建设单位应当按照河道管理权限,通知市河道管理处或者区(县)河道行政主管部门参加验收。
未经市河道管理处或者区(县)河道行政主管部门验收或者验收不合格的建设项目,不得投入使用。
第二十一条 需要利用河道堤顶或者平台兼做道路的,建设单位应当报市水利局或者区(县)河道行政主管部门批准,并向土地行政管理部门办理有关手续。
第二十二条 设置或者扩大河道管理范围内的排水(污)口的,应当经市河道管理处或者区(县)河道行政主管部门同意。擅自设置或者扩大的,由市河道管理处或者区(县)河道行政主管部门责令其停建或者予以封闭。
市政、环保等行政管理部门应当定期按水系将河道排水、排污情况的有关资料,抄送市水利局或者区(县)河道行政主管部门。
第二十三条 利用河道、水闸等水工程实施引清调水,改善水环境的,应当按照引清调水方案统一调度。
引清调水方案由市水利局会同市有关部门制定。
第二十四条 单位或者个人需要临时使用河道管理范围内水域或者陆域的,应当向市河道管理处或者区(县)河道行政主管部门提出申请,取得《河道临时使用许可证》后,方可使用。
河道临时使用期不得超过两年;确需延期的,可以申请延期一次,延长期不得超过一年。使用期满后,使用单位或者个人应当负责恢复河道原状。逾期不恢复河道原状的,由市河道管理处或者区(县)河道行政主管部门责成其恢复河道原状或者组织强行拆除,所需费用由使用单位或者
个人承担。
临时使用河道的单位或者个人,应当承担使用范围内河道堤防的防汛安全责任。
第二十五条 经批准在河道管理范围内从事建设活动,占用河道堤防等水工程设施或者水域的,建设单位应当予以补偿;由于施工原因对河道堤防等水工程设施造成损害或者造成河道淤积的,建设单位应当承担赔偿或者清淤的责任。
第二十六条 河道管理范围内的土地确权,由土地行政管理部门按照国家和本市的有关规定予以办理。

第四章 河道保护
第二十七条 禁止擅自填堵河道。
确因建设需要填堵河道的,建设单位应当委托具有相应资质的水利规划设计单位进行规划论证,并按照下列权限审批:
(一)市管河道以及中心城区内的其他河道,经市水利局审核同意,并报市人民政府批准;
(二)中心城区外的其他河道,经区(县)河道行政主管部门审核同意,并报市水利局批准。
填堵河道需要实施水系调整的,所需经费由建设单位承担。
经批准填堵河道的,建设单位在施工前,应当按照本条例第十九条的规定办理施工审核手续。
第二十八条 对壅水、阻水严重的桥梁、码头或者其他跨河工程设施,根据国家和本市规定的防洪标准,由河道行政主管部门报经同级人民政府批准后,责成产权单位限期整改或者拆除。汛期影响行洪排涝安全的,应当服从防汛指挥部的紧急处理决定。
第二十九条 河道管理范围内不得设置阻水障碍物。
对河道管理范围内的阻水障碍物,按照谁设障、谁清除的原则,由市河道管理处或者区(县)河道行政主管部门提出清障实施方案,责令设障者在规定的期限内清除;逾期不清除的,由市河道管理处或者区(县)河道行政主管部门强制清除,所需费用由设障者承担。
第三十条 确因工程建设需要,在沿河第一线河道堤防破堤施工或者开缺、凿洞的,建设单位应当向堤防或者防汛墙主管部门提出申请,经审核同意,报市防汛指挥部批准后,方可施工。
跨汛期的工程施工,建设单位应当落实汛期安全措施。
第三十一条 在河道中运输、存放竹木或者进行水产养殖、捕捞作业,不得影响河道行洪、排涝、灌溉以及危及水工程的安全。
汛期影响河道行洪、排涝安全的下列物体,市河道管理处或者区(县)河道行政主管部门应当会同交通、公安等部门采取清除措施或者进行紧急处置:
(一)在河道中存放竹木、放置养殖捕捞设施以及其他漂流物的;
(二)船舶在河道内滞留的。
第三十二条 在保证堤防安全需要限制航速的河段,河道行政主管部门应当会同交通行政管理部门设立限制航速标志。
第三十三条 水闸运行、通航、纳潮、排涝、引清调水时,应当保障防汛安全及区域内船舶的通航安全。
本市水闸管理办法,由市人民政府另行制定。
第三十四条 河道行政主管部门应当采取措施,加强河道堤防和河岸的水土保持工作,组织植树种草,防止水土流失、河道淤积。
护堤护岸林木、植被,由河道管理机构组织营造并负责维护和管理。
第三十五条 根据河道堤防的重要程度以及堤基土质条件,经市水利局或者区(县)河道行政主管部门报同级人民政府批准后,可以在河道管理范围的相连地域划定堤防安全保护区。
在河道管理范围及堤防安全保护区内,未经市河道管理处或者区(县)河道行政主管部门批准,不得从事下列活动:
(一)开采地下资源、进行考古发掘、堆放物料;
(二)设置渔簖、网箱及其他捕捞装置;
(三)爆破、取土、钻探、打桩、打井、挖筑鱼塘等影响河道堤防安全。
第三十六条 在河道管理范围内,不得从事下列活动:
(一)倾倒工业、农业、建筑等废弃物以及生活垃圾、粪便;
(二)清洗装贮过油类或者有毒有害污染物的车辆、容器;
(三)搭建房屋、棚舍等建筑物或者构筑物;
(四)损毁河道堤防等水工程设施;
(五)放牧、垦殖、砍伐盗伐护堤护岸林木;
(六)水上水下作业影响河势稳定、危及河道堤防安全;
(七)其他妨碍河道行洪排涝活动。

第五章 保障措施
第三十七条 河道整治,应当纳入本市国民经济和社会发展计划。各级人民政府应当提高投入的总体水平。
第三十八条 各级人民政府应当按照河道规划所确定的分期目标,制定年度整治计划,所需经费应当在年度财政预算中专项安排。
第三十九条 各级人民政府按照国家有关规定设立的水利建设基金,应当主要用于防洪和河道整治。
第四十条 本市按照法律规定征收河道工程修建维护管理费,具体征收、使用和管理办法由市人民政府另行制定。
第四十一条 各级人民政府应当根据国家的有关规定,安排一定比例的义务工和劳动积累工,对河道堤防工程进行修建和加固。
第四十二条 任何单位和个人不得截留、挪用河道整治费用。
审计机关应当加强对河道整治费用征收和使用情况的审计监督。

第六章 法律责任
第四十三条 违反本条例规定,擅自填堵河道的,由市河道管理处或者区(县)河道行政主管部门责令其限期改正或者采取其他补救措施,并可处以一万元以上十万元以下的罚款。
第四十四条 违反本条例第十八条、第十九条、第二十条第二款、第三十条第一款规定,由市河道管理处或者区(县)河道行政主管部门责令其停止施工,限期改正或者采取其他补救措施,并可处以一千元以上五万元以下的罚款。
第四十五条 违反本条例第三十五条第二款规定,由市河道管理处、区(县)河道行政主管部门或者乡(镇)水利机构责令其停止违法行为,限期改正,并可处以一万元以下的罚款。
第四十六条 违反本条例第三十六条规定,由市河道管理处、区(县)河道行政主管部门或者乡(镇)水利机构责令其停止违法行为,限期改正,并可处以三万元以下的罚款。
第四十七条 街道监察队对违反本条例的行为,应当责令其停止违法行为,限期改正,并可对个人处以五十元以下的罚款,对单位处以一千元以下的罚款。
对超出前款设定的行政处罚权限的,由街道监察队移送区河道行政主管部门处理。
第四十八条 对下级河道行政主管部门或者组织作出的不适当决定,上级河道行政主管部门应当要求其改正或者予以撤销。
第四十九条 河道管理人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第五十条 当事人对河道行政主管部门或者组织的具体行政行为不服的,可以依照《行政复议条例》或者《中华人民共和国行政诉讼法》的规定,申请复议或者提起诉讼。
当事人对具体行政行为在法定期限内不申请复议,不提起诉讼,又不履行的,作出具体行政行为的部门或者组织可以申请人民法院强制执行。

第七章 附则
第五十一条 市人民政府应当根据本条例制定具体管理办法。
第五十二条 本条例的具体应用问题,由市水利局负责解释。
第五十三条 本条例自1998年3月1日起施行。



1997年12月23日
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宁夏回族自治区重大建设项目稽察办法

宁夏回族自治区人民政府


宁夏回族自治区人民政府令第82号


  《宁夏回族自治区重大建设项目稽察办法》已经2005年7月8日自治区人民政府第60次常务会议讨论通过,现予公布,自2005年9月1日起施行。

                          自治区主席 马启智
                          2005年7月11日

宁夏回族自治区重大建设项目稽察办法





第一条 为了加强对本自治区重大建设项目的监督,保证重大建设项目资金的合理使用和工程质量,提高投资效益,根据国家有关规定,制定本办法。

第二条 本办法所称重大建设项目,是指国家或者自治区出资、融资,对自治区经济和社会发展有重大影响的建设项目。

本办法所称重大建设项目(以下简称建设项目)稽察,是指自治区发展和改革委员会及其稽察人员,为了保证建设项目的工程质量和建设项目资金的合理使用,提高投资效益,依照有关法律、法规、规章和其他有关规定,对建设项目的建设全过程或者主要环节实施监督检查的活动。

第三条 对下列建设项目的稽察,适用本办法:

(一)国家和自治区重点建设项目;

(二)利用国家预算内补助资金、国家各类专项建设资金的建设项目;

(三)利用国家安排的国外资金、政策性银行贷款的建设项目;

(四)自治区地方预算内投资的建设项目;

(五)自治区人民政府授权稽察的建设项目;

(六)国家有关部门委托稽察的建设项目。

第四条 建设项目稽察工作,坚持依法办事、实事求是、客观公正的原则。

第五条 自治区发展和改革委员会负责组织、管理自治区建设项目稽察工作。

自治区财政、审计、建设、监察等有关部门和金融管理机构、建设项目所在地的市、县(市、区)人民政府,应当支持配合建设项目稽察工作。

第六条 稽察人员包括稽察特派员、稽察助理和有关专业技术人员。

稽察特派员和稽察助理由自治区发展和改革委员会从本部门公务员中选派;有关专业技术人员由自治区发展和改革委员会根据建设项目的具体情况聘请。

第七条 稽察人员应当符合下列条件:

(一)熟悉有关法律、法规、规章和国家政策;

(二)忠实履行职责,廉洁自律,保守秘密;

(三)熟悉建设项目管理,具有规划、财务、审计或者工程技术等方面的专业知识;

(四)经过专门培训。

第八条 建设项目稽察实行回避制度。

被稽察单位认为稽察人员与建设项目有利害关系或者有其他关系可能影响公正稽察的,有权要求稽察人员回避。

稽察人员认为自己与被稽察项目有利害关系或者有其他关系可能影响公正稽察的,应当申请回避。

第九条 建设项目稽察工作,实行稽察特派员责任制。

稽察特派员对下列事项履行监督检查职责:

(一)有关建设项目的决定是否符合法律、法规和规章的规定以及法定权限和程序;

(二)建设项目的招标投标、工程质量、进度的情况;

(三)建设项目资金使用、概算控制的真实性和合法性;

(四)建设项目总预(概)算的执行情况;

(五)建设项目基本建设收入、节余资金、工程结算、交付使用的资产的真实、合法、效益情况;

(六)对建设项目进行后评价。

第十条 建设项目稽察可以采用下列方式:

(一)组织召开或者参加与稽察事项有关的会议,听取被稽察单位有关建设项目的情况汇报;

(二)查阅被稽察单位有关建设项目的财务会计资料和其他有关资料;

(三)进入建设项目现场调查、核实建设项目的招标投标、项目合同、建设内容、建设标准、工程进度等有关情况;

(四)进入建设项目现场对设备、材料和工程质量等内容进行查验,必要时,可以要求被稽察单位对所查验的内容进行检测;

(五)向被稽察单位的有关人员了解情况,必要时要求被稽察单位负责人就有关问题予以说明;

(六)向财政、审计、建设等有关部门了解被稽察单位的有关情况,必要时可以向金融机构了解被稽察单位的资金情况;

(七)根据发现的问题,对被稽察单位进行延伸稽察,核实有关情况。

第十一条 稽察特派员在稽察工作中可以行使下列职权:

(一)对被稽察单位及其主要负责人的工作提出意见和建议;

(二)对违反有关法律、法规、规章和政策的行为提出处理意见;

(三)发现可能危及建设项目工程安全、造成国有资产损失或者侵害国有资产所有者权益以及其他紧急情况的,可以直接提出处理意见或者建议有关部门采取相应的措施;

(四)对被稽察单位主要负责人的经营管理行为进行评价,提出奖惩建议;

(五)向自治区人民政府或者有管理权限的部门反映情况,提出稽察意见和建议。

第十二条 建设项目稽察分为综合稽察和专项稽察。

综合稽察是指对建设项目的各个环节及整个建设过程实施的监督、检查。

专项稽察是指对建设项目的某个方面或者某个环节实施的监督、检查,包括审批程序、勘察和设计、工程招标投标、施工和工程进度、设备材料采购、工程监理、工程质量、资金管理使用和概算控制、竣工验收等。

第十三条 建设项目稽察涉及财政、审计等监督管理内容的,自治区发展和改革委员会应当会同自治区财政、审计等部门开展联合稽察。

实施综合稽察的建设项目,由自治区发展和改革委员会商自治区财政、审计等部门确定,并报自治区人民政府同意。

第十四条 自治区发展和改革委员会开展稽察工作时,可以聘请有关专业技术人员参加, 也可以委托具有相应资质的咨询机构对建设项目进行评估论证。

自治区发展和改革委员会根据建设项目的需要,可以聘请有关方面的专家、学者以及其他方面的人员,作为社会监督员参加稽察工作。

第十五条 自治区发展和改革委员会根据建设项目的情况,可以委托一个设区的市的发展和改革委员会稽察另一个市、县(市、区)的建设项目。

受委托实施稽察工作的设区的市的发展和改革委员会,按照自治区发展和改革委员会的委托要求,开展稽察工作。

第十六条 自治区建设项目稽察工作实行建设项目违规举报受理制度。对于公众和新闻媒体有关建设项目违规问题的举报,自治区发展和改革委员会应当根据举报情况进行稽察,并将稽察结果通报举报人。

鼓励新闻媒体、公民、法人和其他组织对建设项目进行监督。

第十七条 实施稽察工作的程序是:

(一)确定稽察内容,制定稽察方案,并通知被稽察单位;

(二)指导被稽察单位进行自查自评,写出自查自评报告;

(三)对被稽察的建设项目进行检查评估;

(四)向被稽察单位提出稽察意见或者建议,通报稽察结果,发出书面稽察结论。

第十八条 每次稽察工作结束后,稽察特派员应当在15日内向自治区发展和改革委员会提交稽察报告。

稽察报告涉及重大事项的,经自治区发展和改革委员会审定后向自治区人民政府报告。

稽察报告应当如实反映稽察工作情况。稽察特派员对稽察报告内容的真实性负责。

第十九条 自治区发展和改革委员会应当向自治区人民政府有关部门、建设项目所在地市、县(市、区)人民政府和建设单位反馈稽察结论。

被稽察单位对稽察结论有异议的,可以自收到稽察结论之日起15日内,向自治区发展和改革委员会提出书面复查申请。自治区发展和改革委员会应当自收到书面复查申请之日起30日内,提出复查意见,并通知申请人。

第二十条 实行稽察结论通报制度。

自治区发展和改革委员会应当将稽察结论通报同级有关行政主管部门。有关行政主管部门应当将稽察结论作为考核、奖惩有关单位和有关人员的依据。

第二十一条 被稽察单位及其工作人员不得有下列行为:

(一)未按照招标投标管理法律、法规、规章进行招标投标或者规避、拒绝接受对招标投标活动的监督;

(二)弄虚作假骗取政府投资、融资;

(三)违反建设项目建设程序,未经批准擅自开工建设或者变更设计、调整概算;

(四)资金使用不符合批准投资概算内容和有关财务制度规定,挤占、挪用建设项目资金;

(五)违反有关规定,造成工程概算增加、工程进度滞后、工程质量事故;

(六)发生重大质量事故不及时报告;

(七)拒绝或者拖延向稽察人员提供有关情况和资料;

(八)弄虚作假,提供虚假材料欺骗稽察人员;

(九)毁灭、隐匿、伪造有关证据和资料;

(十)阻挠有关人员向稽察人员反映情况或者打击报复反映情况的人员;

(十一)对稽察人员提出的正确意见和建议拒不采取改进措施。

第二十二条 被稽察单位及其工作人员有本办法第二十一条规定行为之一的,自治区发展和改革委员会根据情节,可以书面作出下列处理决定:

(一)责令限期改正;

(二)通报批评;

(三)暂停下达建设项目资金计划;

(四)暂停项目建设;

(五)暂停审批有关市、县(市、区)或者有关部门同类的新项目。

自治区发展和改革委员会作出前款第四、五项决定的,应当报自治区人民政府批准。

被稽察单位违反有关项目建设和管理的法律、法规、规章的行为,涉及其他有关部门或者有关市、县(市、区)人民政府管理权限的,由自治区发展和改革委员会移送有关部门或者人民政府处理。

第二十三条 稽察人员执行稽察公务有下列行为之一的,给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

(一)编造虚假稽察报告的;

(二)泄露被稽察单位的商业秘密的;

(三)对被稽察单位的违法违纪问题隐匿不报的;

(四)参与或者干预被稽察单位的正常建设和生产经营活动的;

(五)接受被稽察单位的宴请、钱物或者谋取其他私利的。

第二十四条 本办法自2005年9月1日起施行。


民商事案件中财产保全案件的现状与特点

黄玉雪


  当事人进行民事诉讼的根本目的是实现自己的权益。从诉讼实践看,判决书到手却形同空文的事例屡见不鲜,在个别地区甚至出现判决书拍卖的怪现象,为了避免这种背离当事人诉讼目的的现象出现、保障当事人的合法权益,必须确保进行民事诉讼的实际效果,必须防范部分不良当事人恶意转移甚至损毁财产的诉讼欺诈行为,必须对弱势群体权益给予及时救助,必须对紧急情况作出快速反应。基于这种考虑,《民事诉讼法》设定了财产保全制度。财产保全是指人民法院在民商事案件作出判决前,对于可能因当事人一方转移、隐匿、变卖财产或因其他原因,使判决不能执行或难以执行时,为了保证将来作出的判决得以顺利执行,或为了避免财产遭受损失,对当事人的财产或争议的标的物所采取的一种强制措施。财产保全分两种,一种是诉讼财产保全,一种是诉前财产保全。财产保全是人民法院维护当事人利益、促使当事人依法履行义务的一种强制措施。这种强制措施是在一定的期限内限制当事人对该项财产进行支配、处分,其目的是为了保证债权人合法利益能够得到保障。近年来,随着人民群众法律意识和风险意识的逐步提高,越来越多的当事人在诉讼中选择财产保全作为保障自身合法权益的一种手段,财产保全也成为人民法院民商事审判活动的一项重要内容。为此,黑龙江省北安市人民法院结合近三年来财产保全工作实际,对保全工作的现状、困难等进行分析,并提出对策和建议。
  一、财产保全适用现状及特点
  2008年至2010年11月,北安市法院共审结各类民商事案件4662件,其中办理财产保全案件426件,保全率为5.28%。在财产保全案件中,诉前财产保全案件虽数量不多,但呈逐年上升趋势。见下表

结合数据及调研情况分析,当前财产保全适用存在以下特点:
  1、案件数量增幅明显,所占比例仍然偏低。从上表可以看出,北安市法院近三年来财产保全的案件数量呈逐年上升之势预测,但相对于民商事案件的办结总数而言,比例仍然是偏低的。
  2、保全对象相对集中,新情况也有出现。从统计数据上看,当事人申请财产保全的对象相对集中,主要分布在银行存款、房地产或土地使用权、车辆等三类,其中因银行存款具有保全速度快、手续相对简单、实现权益快等优势而最受当事人青睐。2008年办理的129件保全案件中采取冻结银行存款措施的75件,2009年采取冻结存款措施103件,2010年1至11月采取冻结存款措施117件,三年来均占到69%以上;其次是查封车辆,三年占14%;第三是查封房产或土地使用权,占15%。上述三类占保全案件总数的88%,占据绝对主力地位。见下图


  3、跨区域保全逐年增多,本辖区内仍是主流。从采取保全措施的区域看,三年来,绝大多数保全案件均在市内进行,也有部分需赴省外或市外进行保全,并且此类保全案件逐年增多, 统计发现,赴外保全的案件多集中在承揽合同纠纷、买卖合同纠纷两类案件。
  二、财产保全案件数量激增的原因分析
  通过以上数据和分析可以看出,近年来法院受理民商事案件采取诉讼保全的案件所占比例呈现上升趋势,加大了民商事审判的工作量和工作难度。分析保全案件数量激增的原因,金东法院认为主要有几方面原因。
  1、当事人诉讼风险意识增强。随着依法治国进程的不断推进,人们法律意识及法制观念不断增强,对诉讼的认识加深,防范诉讼风险意识也日渐增强,大部分当事人在向法院起诉之前或同时,均会向法院提起财产保全的申请,以确保权益,防止赢得官司拿不到钱,判决书成为“一纸空文”。
  2、各级法院财产保全力度加大。各级人民法院在落实“司法为民”过程中,采取了一系列便民利民为民措施,加大了诉讼风险提示力度,进行财产保全提醒,配齐配强力量,规范保全操作规程,加大财产保全力度,提高财产保全效率,从而使当事人看到了财产保全所带来的实实在在的效果,客观上促进了诉讼保全案件的上升。
  3、当事人财产性收入增加。随着经济社会的发展,社会财富增加,人民群众生活水平日益提高,财产性收入也一日高过一日,房产、证券、车辆等自有财产的增加,为实施诉讼保全提供了可能。
  4、诚信人文环境缺失。由于我国尚未建立个人信用体系,诚信环境尚有缺失,逃债赖账行为还大量存在,导致人民法院“执行难”问题痼疾难消,从而使当事人在诉讼中总是尽最大努力穷尽各种可能的要求保全银行存款账户、房产、到期债权等可供执行的财产和权益,以保障其诉讼目的的实现。
  5、制度性因素的影响。如《道路交通安全法》实施以后,交警部门扣押事故车辆的时间受到限制,在事故原因、责任作出鉴定后即要放车,为了保障权益实现,受害方往往选择在交警部门放车前申请法院诉前保全。以金东法院为例,该院诉前保全案件中有相当一部分即属此情形,这也是导致诉前保全案件增多的重要原因。
  三、应对财产保全案件数量激增的对策和建议
  针对财产保全案件数量的不断上升以及保全工作中遇到的问题和困难提出以下对策和建议。
  1、积极构建社会诚信体系。财产保全案件数量的激增,其根源在于个人信用的缺失,在于社会诚信体系的不完善。因此,只有建立完善的社会诚信体系,将个人的信用、负债情况等与个人的消费、生活、工作等一一挂钩,将个人信用情况置于有力、有效的监管之下,同时加强个人信息安全保护,严防不当泄露,如此才能对逃债赖账的不诚信行为起到限制作用,减少纠纷的成讼率。
  2、探索建立财产保全协助网络。法院系统要加强与金融机构、房管、车管、土管等掌握财产信息部门的沟通与协调,探索建立各部门间信息共享、相互协作的工作机制。要积极督促金融管理部门尽快统一并规范内部协助法院保全的程序、标准和要求,减少不必要的环节,简化程序,尤其要规范金融机构间的协同功能,力求实现法院能在全国范围内无障碍冻结、查封账户。要进一步完善银行、车管等部门信息管理系统,通过升级改造使轮候查封能够有效输入电脑,实行电子化管理。争取有关有协助义务部门统一接待法院保全业务的机构,尽量为司法部门提供优质、便捷、高效的协助服务。
  3、规范并加强对财产保全申请的审查。对当事人财产保全的申请要加强审查,审查申请人是否有主体资格,申请财产保全的对象是否为诉讼中的被告或可能承担责任的第三人,审查保全的金额是否在诉请范围内,审查是否提供了合格的财产保全担保,最重要的是要审查申请人提供的财产信息是否准确,财产是否可控,对于动产的保全申请是否有明确的权属依据,从而作出相应的处理,减少司法资源浪费。
  4、加大对消极协助、拒不协助行为的惩处力度。建议立法机关和最高法院出台相关司法解释或配套规定,对有协助义务的单位和个人不配合、不协助或消极协助甚至阻挠保全的行为如通风报信致银行账户存款被转移以致保全落空的行为予以惩戒,在追究相应责任的同时,由所在单位内部给予处分,努力提高相关单位和个人依法办事、依法行事、尊重司法的意识,净化司法环境,减少暴力抗法、消极对法等不和谐因素。
  5、优化保全力量配置。要整合审判力量资源,优化人力资源配置,努力克服人少案多的矛盾,达到人力配置的最优化,实现人力资源效果的最大化。


黑龙江省北安市人民法院 黄玉雪